Por Elsa Tulmets
Traducción : Daniel Del Castillo
Passage au crible n°16
Después del fracaso que supuso la conferencia de Copenhague sobre el clima de diciembre del 2009, el nuevo Presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy, convocó a los representantes de los Estados miembros de la UE (Unión Europea) a una cumbre extraordinaria sobre la reactivación de la economía, el 11 de febrero de 2010. En esta ocasión se trataba del primer evento mediático de la Unión regida por el Tratado de Lisboa. Pero a pesar de algunas novedades, las relaciones exteriores no retuvieron la atención general. Escasamente considerada en los tratados, la política exterior de la Unión parece destinada a permanecer en segundo plano.
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> Marco teórico
> Análisis
> Referencias
Desde que finalizó la Guerra fría, la UE debe constantemente actualizar su rol en un mundo multipolar en el que además es incapaz de reaccionar frente a las crisis, ni siquiera cuando éstas se presentan en sus inmediaciones (Península de los Balcanes). La Convención sobre el futuro de Europa del 2002 propuso simplificar los tratados y otorgarle a la UE el atributo de sujeto del Derecho Internacional, planteando en este sentido avances en materia de política exterior. Después del rechazo del Tratado Constitucional del 2005, una versión mejorada adoptada el 13 de diciembre de 2007 en Lisboa entró finalmente en vigor, el primero de diciembre de 2009. Sin embargo, esta primera cumbre europea ignoró completamente las cuestiones internacionales, y prefirió centrarse en la ayuda a Grecia y el plan de reactivación – Europa 2020 – para el crecimiento y empleo.
El acto de fortalecer una nueva autoridad aquella del Presidente de la UE – revela, entre líneas, las debilidades del soft power y los límites del spill over de la Unión.
1. El soft power. Cuando Joseph Nye forjaba este concepto, buscaba caracterizar el poder de atracción del que se benefician los Estados Unidos en el extranjero. También quería designar, su capacidad de influir en sus socios, a través de otros medios diferentes a la coerción. Fundamentado en la Economía, los recursos sociales y culturales, este concepto está pensado para oponerse al hard power, de índole militar.
Por su parte para imponerse a nivel internacional, la UE apuesta principalmente por la proyección de sus políticas mejor integradas (el mercado interno) y la atracción que ejerce la zona euro. De esta manera, el enunciado mismo de soft power fue utilizado en los recientes discursos políticos de la UE, con el fin de legitimar la estrategia de ampliación hacia el Este. Al respecto, las negociaciones de adhesión que se encuentran en curso reiteran este punto de vista que también fue adaptado a la PEV (Política Europea de Vecindad), destinada desde el 2004 a los países del Sur y Este de la UE extendida.
2. El spill over. Esta expresión conceptualizada por David Mitrany ha sido retomada por los teóricos de la integración europea. En este caso, ésta hace referencia a la estrecha cooperación existente entre sectores con intereses comunes, en apariencia no políticos, como la agricultura y los transportes. En segundo lugar traduce un proceso de difusión hacia áreas más abiertamente políticas. Dentro de esta misma lógica, la creación de la moneda única el euro depende de la negación por parte de los Estados, de una de sus prerrogativas más exclusivas, símbolo por excelencia de su soberanía. El spill over de un sector hacia otro conlleva a una mejor integración en el ámbito de la política exterior. Por ejemplo, la política comercial común se creó gracias a la formación del mercado interno. En cuanto a los medios puestos a disposición para la prevención de crisis, éstos provienen, en parte, del espacio Schengen. Ciertamente, la cumbre europea del 11 de febrero refleja los estrechos vínculos establecidos entre estas diversas acciones de la UE, a la vez que pone de manifiesto la falta de coherencia.
1. Proteger el soft power europeo. En tiempos de crisis, la UE se dispone a conservar su credibilidad internacional y proteger esencialmente su soft power, a través de la puesta en relieve de sus conocimientos institucionales y económicos. El Tratado de Lisboa apostó por atribuir un número de teléfono a la UE, para responder al célebre desafío propuesto por el ex Secretario de Estado norteamericano, Henry Kissinger. En virtud de este Tratado, el Presidente del Consejo Europeo Herman Van Rompuy, titular del nuevo cargo creado siguiendo el principio de presidencias rotativas pudo organizar esta cumbre: « si el desarrollo internacional lo exige, el Presidente del Consejo Europeo puede convocarlo a una reunión extraordinaria, con el fin de definir los lineamientos estratégicos de la política de la Unión frente a este desarrollo » (Art. 26 de la versión consolidada del Tratado sobre la Unión Europea). Si bien este acuerdo le asigna a la Unión ciertas funciones esenciales, no prevee ninguna distribución funcional capaz de mejorar su propia visibilidad. A este respecto, el nuevo Presidente debe trabajar con el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (Art. 15) – cargo ocupado por Catherine Ashton, muy criticada en el exterior, mientras que el servicio diplomático, recién instituido, todavía representa una estructura muy poco funcional. Los jefes de Estado y Gobierno conservan, por otra parte, un poder significativo ya que el Consejo Europeo « identifica los intereses estratégicos de la Unión, fija los objetivos, define y pone en marcha las orientaciones generales de la política exterior y seguridad común » (Art. 15).
Desde que la crisis se volvió global en 2008, la crisis financiera también pone de manifiesto los fallos del soft power económico de la UE. De esta manera, la prioridad concedida a la zona euro y al mercado del empleo expresa la incapacidad de los Estados europeos para hacer frente por sí mismos, a las fuerzas de un mercado mundial no regulado. Pero si la eurozona se debilita, un spill over negativo amenaza con desestabilizar el mercado interno y la capacidad de acción exterior de la UE. En consecuencia, ésta última tiene que afrontar los desafíos de su funcionamiento interno, antes de poder expresarse como un único actor.
2. Francia y Alemania, motor activo del spill over europeo. En el proceso de construcción europeo, el tándem franco-alemán ofreció durante mucho tiempo, el mejor recurso para elaborar un consenso político. Pero la cumbre del 11 de febrero ha puesto en evidencia la incapacidad de estos dos países fundadores para producir compromisos europeos. Tratándose por ejemplo, del crecimiento y empleo, los dispositivos puestos en marcha no favorecieron la unanimidad entre los veintisiete Estados miembros. De la misma manera, a pesar de que Francia y Alemania han pedido la creación de un gobierno económico para la UE, esta idea nunca se ha tenido en cuenta. Por último, la importancia que dieron a la acción exterior, ha influido poco en la agenda europea.
Desde entonces, la cooperación franco-alemana se muestra incapaz de volver a promover la integración política, para reforzar la UE a nivel internacional. Sin duda alguna, esto se debe a las líneas de división en la esfera internacional, que han cambiado desde que finalizó la Guerra fría y comenzó la expansión hacia el Este. Efectivamente, éstas se desplazaron y se instalaron, no entre la “antigua” y la “nueva Europa” cómo piensan algunos conservadores norteamericanos, sino en clivajes políticos. Actualmente se observa que a las divergencias sobre la mecánica institucional de la construcción europea dimensión interestatal o federal se suman profundos desacuerdos sobre las relaciones que han de establecerse entre lo económico y político.
Laïdi Zaki, La Norme sans la force : l´énigme de la puissance européenne, París, Presses de Sciences Po, 2005.
Mitrany David, A Working Peace System, Londres, Royal Institute of International Affairs, 1943.
Nye Joseph, « Soft Power and American Foreign Policy », Political Science Quarterly, 119(2), 2004, Págs. 255-270.
Tulmets Elsa, « A `Soft Power´ with Civilian Means : Can the EU Bridge its Capability-Expectations Gap in the ENP ? », in : Delcour Laura, Tulmets Elsa (Ed.), Pioneer Europe ? Testing European Foreign Policy in the Neighbourhood, Baden-Baden, Nomos, 2008, Págs. 133-158.
