Clément Paule
翻译 Jenna Rimasson
Passage au crible n°30
2010年10月29日，联合国人道救援机构的发言人重申对数百万流离失所的巴基斯坦难民困苦的遭遇表示关注。在暴雨肆虐巴基斯坦三个月之後，这份警告意味浓厚的声明强调，在冬季即将来临之前，住房和食物紧缺。自2010年7月26日以来，洪水泛滥，实际上已淹没了全国几乎五分之一面积，从西北部的开伯尔─普赫图赫瓦省，直至南部的信德省。到目前为止，死亡人数上升至近1800人，还有约1400万人遭受危害。特别是物质损失估计为430亿美元，而该国经济之命脉─农业，亦受到严重影响。联合国官员指出，这应该是在巴基斯坦历史上最严重的灾难。因此，许多分析人士认为，巴基斯坦不稳定的局势将对未来投下许多变数，并加剧当局之间和伊斯兰组织的内部冲突。
首先，巴基斯坦 (世界上人口第六多的国家) 尤其容易遭受自然灾害，特别是地震和水灾。九十年初以来，几次重大洪水袭击这片强震频仍的土地。还记得1992年的一个例子，强烈阵雨伴随冬天季风，总共600万人受害，其中1300多人死亡。灾害流行病学研究中心 (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, CRED ) 的紧急事件资料库 (Emergency Events Database, EM-DAT），因此列举出自1900年以来数十个类似的灾难。不过，这些数字也表明，这种随机性类型的灾害，其耗费的社会经济成本远比造成更多死伤的大地震来的高。
再者，我们必须重提一些历史先例，以了解灾害管理和政治局势之间的关系是如何建立。在这方面，於1970年11月袭击东巴基斯坦(即现在的孟加拉)的波拉飓风，似乎可以说明两者之间的连带关系。联邦政府被动的救灾受到分离派阿瓦米联盟(Awami League)的强力谴责，让後者赢得一个月後的省级选举，并宣布孟加拉独立。如果说，此次分裂，在很大程度上是由於印度在背後运作，但事实上，政治人物大量操作这起自然灾害也是让分裂得以成功的原因。於2005年10月最近一次的大地震─发生在冲突最剧烈的克什米尔地区，也造成了强大的跨国动员。然而，当时的紧张情势，却是针对非政府组织(NGO)和巴基斯坦军队而来，且后者过分监控援助而饱受批评。最后，由政府设置以利统整急救事宜的国家机构─地震重建和重整管理局 (ERRA, Earthquake Reconstruction and Rehabilitation Authority)，被指控贪污和挪用大笔公款。
一、 灾难的国际化。必须了解到，重大灾害是牵制历史丶政治和战略体系的一部分。在此逻辑下，应该从区域关系的角度来分析国际人道救援。
二、 竞争性的危机管理。显然，对於援助的运用以及稀有物资的分配各方意见分歧。换句话说，无论在外交层面或是在巴基斯坦内部，策略和目标的分化，促使援助转化成一场竞赛。
首先必须厘清这场灾难的某些特点，其表现为一个缓慢的过程，而不同於2004年的南亚海啸或海地大地震，其影响在中长期浮现。进一步解释，国内的经济危机使洪水造成的损失更加扩大，而巴基斯坦近期才向国际货币组织(IMF)寻求援助。四百万公顷的可耕地被淹没，迫使巴基斯坦必须进口粮食，试图阻止物价飞涨。然而，这也预告了社会冲突将再度升温，何况国内原本就因种族丶宗教和政治冲突而分化对立。在这种情况下，应当了解以穆沙拉夫将军为首，在1998年至2008年间掌握权力的军人政府所扮演的特殊角色，及其与目前平民政府的矛盾关系。除了这个层面，巴基斯坦─美国的传统盟友，二十年来还须面对阿富汗塔利班武装组织的反叛活动。这种复杂对立的利益关系在灾害发生後重新被操弄。甚至，对当地或是国际行为者来说，灾害管理被看作是一种改变现有的权力关系的方法。
在全球齐心团结救灾的口号背后，其实呈现的是各捐助者缜密规划且含有战略目标的灾难外交。在这方面，可提及美国提供近5亿美元的援助。如果这项承诺可以改善华盛顿的形象─被阿富汗战争的挫败所诋毁，对美国来说主要还是为了支持其不可缺少的传统盟友和维持在该区域的势力。如引用参议员约翰克里(John Kerry)的说法，此乃攸关「国家安全」的必要决策，而最近宣布的军事援助计画预计在五年内投入20亿美元，更证实了这项说法。在类似逻辑下，回教世界的广大动员也难以被简化看成是一种相互支持的表现。因此，沙乌地阿拉伯捐献的3亿6500万美元，及伊朗的1亿美元，鉴於金额的庞大，可看作为一种软实力的表现，以维持在受灾地区的影响力。凭藉相同的模式，邻国中国，亦是新兴的捐助国，於2010年9月23日承诺捐助近2,5亿美元。此外，由於象徵性和政治方面的纠葛，巴基斯坦政府拒绝竞争对手印度任何的直接援助。
还需注意的是，联合国呼吁募集19亿美元救灾，但截至目前为止，仅收集当初要求金额的39%。除了全球经济危机，援助程序的缺失，应可解释未能达到目标的原因：回教国家和中国人似乎倾向双边援助，而西方捐赠者却不信任这样的援助模式，他们的资金主要透过联合国系统，分配至国际非政府组织或红十字会与红新月会国际联合会。不过，巴基斯坦当局最近试图重申关於重建事务的领导权，而拒绝外来机构径自进行任何重建计划。巴基斯坦政府衰败且效率低落，更饱受区域内其他领导人的批评，因此监控救援行动反而变得十分重要。根据一些分析家的看法，军方的强力动员尤其重要 (八月下旬出动6万民士兵) ，甚至已经超过民间的力量，类似1999年的政变有可能再次发生。最後，其他评论者指出在援助行动中，伊斯兰组织，如Jamaat-ud-Dawa 和 Ahle Sunnat Wal Jamaat等，重要性与日俱增，可能会进一步强调美国的结盟制度正丧失其合法性。巴基斯坦的国界极端脆弱，要如何有效掌控国际援助以发挥功用变得至关重要。
Jaffrelot Christophe (Éd.), Le Pakistan, carrefour de tensions régionales, Bruxelles, Complexe, 2002.
OCHA (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs), FTS (Financial Tracking Service), Table A: List of All Commitments/Contributions and Pledges as of 02 November 2010, 2 novembre 2010, consulté sur le site : http://www.reliefweb.int/fts [2 novembre 2010].
Questions internationales, « Les catastrophes naturelles », (19), mai-juin 2006.
Site internet de l’agence pakistanaise NDMA (National Disaster Management Authority) : http://www.ndma.gov.pk/.
