Yves Poirmeur
翻譯 陳宗胤
Passage au crible n°26
2010 年 4 月 14 日冰島的艾雅法拉火山爆發了。一股嚴重影響飛航運作的火山粉塵雲, 逐漸擴散至整個歐洲上空。為了避免飛航事故的發生,許多國家的航空單位,如英國、冰島、 挪威、瑞典、比利時、荷蘭、盧森堡、德國及法國,都在其全部或部份領土上停止了空中交 通。在交通癱瘓的期間內,10 萬次的航班被取消,代表了近 800 萬的乘客與空中貨運量。對 於全球的經濟影響高達 50 億美元,其中歐洲部分占了 26 億,光是法國就損失了 2 億 6000 萬。對於航空公司來說,他們則損失了 1 億 8800 萬美元。至於旅行社部份,損失金額則達到 了 3100 到 4000 萬美元之譜。
預防或預警是不可或缺的嗎?火山粉塵雲對於飛航的影響是眾所周知的。兩起由於飛機 穿越火山雲而造成墜毀的事故,一起是 1982 年印尼的加隆貢火山雲造成英國航空的客機迫 降,另一起則是 1989 年阿拉斯加的裏道特火山雲造成一架載有 500 名乘客的荷航客機引擎故 障,幸虧機組員全力重新啟動,才安然無事,其他還有 20 多起的類似事件,造成了上百萬美 元的損失,後來飛航的安全法令也全面避免類似的風險。從位於歐洲的氣象觀測局中的火山粉 塵諮議會(在倫敦的火山雲顧問局及在土魯斯的火山粉塵觀測中心)所提供的指標顯示,飛機必 須繞過火山雲,當目的機場無法抵達時,則必須改變降落地。這個規定的首次執行,是在全世 界空中交通最繁忙的地區-每日容納 1300 航班的倫敦希斯洛機場,以及一年有 8300 萬旅客經 過的巴黎戴高樂機場-這代表著預防與預警原則的全球化,也突顯其限制。它帶來的危機也讓 我們開始思考跨國經濟矛盾的提升,以及全球政治的破碎。
一、預防(precaution)與預警(prevention)原則的全球化。在危機當中,預防原則較少被提 及,反而是預警原則較常被提出討論。因為一般來說,預防原則針對的是讓一個假設的嚴重危 機不發生,但即使是那些技術先進的國家,也不確定危機是否會發生。這個原則要求針對風險 進行評估程式,以及暫時性的有效措施,以避免危機的發生。在實際上,風險已經被以往的例 子所證實,例如逃避規範造成的意外、高額的修復費用、以及進入火山雲造成的機件損壞。飛 航單位停止空中交通的決定其實是符合預警原則,因為它在避免乘客真正的遭受危險。
二、經濟跨國化與政治破碎化。這場危機並不單單只是自然災害所造成。飛航調整政策 的差異更加重了這場危機。同時,飛航企業的經濟邏輯,以及透過世界整合使得經濟極度依賴 運輸系統的良好運作的貿易全球化,更擴大了這場危機的範圍。
在這個案例中,有數個因素使得預防和預警原則得以被應用。一方面,由於風的因素,使 得火山雲的位置難以確定,另一方面,仍然缺乏客觀的科學資料,來定義對飛航安全造成威脅 的火山雲密度;最後,也欠缺有效的工具,來對不同的空中區域進行火山雲密度的測量。為了 減少停飛造成的經濟損失,我們可以利用氣象數學,來進行地圖化的風險分析。但這並無法得 知火山雲的密度。因此,方法是相當簡單實際的-針對不同的飛行路線發射試驗飛機-風險的強 度與變化由航空公司進行試驗,並與相關公權單位進行協調。歐洲交通部長會議針對空氣中的 粉塵密度,制定了三種不同的風險程度:1) 高度風險區域,交通停止;2) 中度風險區域,由各 國自行決定;3) 低度風險區域,交通維持正常。在這樣的行為者分配下,的確沒有誰可以真正 獲得利益-從航空公司及調整單位開始-如果有飛機損壞或是意外發生,甚至是隨後可能引起的 對飛航失去信心。然而,安全諮議的重新審查如果沒有伴隨著全新的風險評估制度與措施的 話,將會凸顯,對於我們這個議題缺乏謹慎思考的事實,尤其是這個議題關係著一個經濟高度 依賴的社會中基本的運作。
數個因素使得危機更加嚴重,讓情況變的更加複雜。首先,歐洲空中區域的調整模式似乎 是很不合理的。不依照功能性進行劃分,歐洲空中區域反而是依照國界做切割,在這樣一個廣 大的範圍中,反而增加了很多連接的隘口,讓運輸更形複雜。再者,歐洲並未將空中運輸議題 交給超國家專門機構負責,而是交由國家層級的機構,進行超越歐洲層級(Eurocontrol)的調 整。接著,航空公司所採用的金融模式導致了航空區域的封閉性,即使是部分的。雖然航空公 司透過設立一些交通幅輳點,以方便對飛機進行裝填,但是大型航空公司更會因為這些點的阻 塞而遭受損失。至於那些低成本的公司,當他們透過在各個小型機場間進行飛行連結以獲得利 益時,若是有著交通中斷的風險,他們寧願取消航班,也不願讓乘客卡在機場。最後,國際分 工與專業化,以及全球流量的發展-貨品、服務和旅遊-都會使得一個交通繁忙的空中運輸點的 意外中斷,帶來極大的經濟損失。所以說,全球化越是發展,國家層級的調整就更不適用,為 了確保交通的順暢,對於交通調整的壓力也會越大,以要求對那些需要的事務限制使用預警原 則。
Gérald Bronner, Étienne Géhin, L’Inquiétant principe de précaution, Paris, PUF, 2010.
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