Clément Paule
翻译 张瀞云
Passage au crible n°20
1月21日发生的地震估计造成了约七十九亿美元的损失，约莫是海地国内生产总额的百分之一百二十，各国援助者在海地国际援助会议中已决定在中长期内捐助九十九亿美元帮忙重建。各方评论家首先强调资金动员调度的成功，其运作进度远比预期来得好，并且也抵消了普雷瓦尔 （Préval） 政府预估所需的资助金额。此外，许多分析也特别指出双边或多边出资者于其中的参与过程，相关参与者还包含非政府组织，散居各地的海地人，私人部门以及地方民间社团。其中的关键在于国家重建时如何完善地运用已经取得的工具和资源，以及应该如何协调参与度不尽相同的相关行为者。
在近几十年来海地经历过不少的大规模天然灾害，主要是那些由水文和气象因素结合所造成的天灾。在这些近期的天然灾害中，珍娜飓风于2004年造成好几千人的死亡，特别是在葛拿伊夫 （Gonaïves） 这个离王子港港口北部150公里远的地区。这个区域在2008年8月和9月再度受到四个飓风的连续侵袭，造成了近八百人死亡。这些灾难使得超过八十万人的生活陷入愁云惨雾中，估计造成超过十亿美元的损失。
这个国家一直以来受到国际极大的关注，因为它被认为是一个脆弱国家，或甚至可说濒临垮台的国家，被当成是加勒比海地区的潜在不稳定因子。海地与其邻国多米尼克地紧张关系，海地移民问题 ——散居全球的海地人估计有近两百万人，以及生态环境等问题一直是各国担忧的议题。在这个背景下，长期以来社会经济情势的高度不稳定性和不对等而经常变动的国际援助使得一些出资者的援助发展计划遭遇失败。为了补救这种情况，这些双边和多边的行为者在有重大事件发生的时刻会举行会议来协调彼此的策略，像是此国家在1990年发生的军事政变和2004年前总统让·贝特朗·阿里斯蒂德 （Jean-Bertrand Aristide） 受到驱逐等的政治危机，或是有重大天然灾害发生之时。因此2009年4月14日在华盛顿召开了国际援助会议，时间点落在饱受飓风侵袭及饥荒肆虐的2008年过后不久的时间。
1. 灾难外交。大规模的天灾人祸一直是国际团结一致动员的重要标的。因此各国政府与政府间组织争相投入此活动场域，期望透过更多的参与让自身在这些媒体大肆报导的灾难事件中增加国际能见度。
2. 援助的合理运用与分配。海地的重建激起了各方对于这些双边及多边出资者的运作策略的关注与讨论。这些专门处理关键政策议题的权力机构与工具资源具有复杂化的倾向，这些关键的议题则依照实际的技术性考虑来重新定位，例如各项计划的协调与运作效率。
某些地方性或国际性的非政府组织往往对于美国的无所不在有所批评，不论是在海地当地 ——在当地有近两万名美军部署驻守，或是在外交的谈判方面。国际会议的召开地点以及柯林顿夫妇在其中所扮演的角色皆是美国无所不在的最佳证明，即使实际上前总统柯林顿是以联合国海地特派员身份参与其中 ——在参与2004年南亚海啸的灾后重建之后，柯林顿于2009年5月起担任了这个特派员的职务。希拉里也因此担任了这些会议的共同召集人 ——伴随着总统勒内·普雷瓦尔 （René Garcia Préval） 和联合国秘书长潘基文 （Ban Ki-moon）。这种美国的监护机制引起了许多的批评，像是纽约时报报导指出，一名欧盟外交官曾很讽刺地提及柯林顿夫妇像是在表演唱双簧。此外，海地政府也很担心被美国国务院排除在单方面执行的计划之外。
另外，国际会议的筹划也显露出欧盟外交的矛盾处。事实上欧盟对于海地重建付出了重大的贡献，大约将近十六亿美元，其中法国贡献了二亿四千三百万美元。这个数目明显多于美国十一亿五千万美元的捐款金额或加拿大的三亿九千万美元，但捐款金额多寡并未能反映到政治层面上的收获。在这方面，欧盟外交事务的最高代表凯瑟琳·艾希顿 （Cathrine Ashtoon） 因为未能在地震后像希拉里一样立即亲赴现场而受到很多批评。1月19日以来，欧盟议员及人道观察报告员蜜雪·史特福勒 （Michèle Striffler） 则被认为在面对美国铺天盖地的参与介入，她没有为欧盟在此事件中作出更多的反应。此外，艾希顿也因为在外交上缺乏经验而声势滑落，她还同时必须面对轮执主席国西班牙的竞争，西班牙在海地灾后重建中的表现相当活跃。她也必须协调各个成员国单方面发表的意见，像是法国在1月14日提出要筹备召开国际会议。特别在2010年1月底，这个分裂与不和的印象被加重，因为各国对于向联合国海地稳定特派团 （Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti） 派遣上百名士兵的意见有分歧。法国，意大利，西班牙以及荷兰同意派兵前往海地，而德国与英国则反对参与此项行动。
这一次的欧盟运作障碍事实上可以解释为各国境内海地移民的多寡不尽相同，因此对于海地的关注程度也不同，像是美国和加拿大境内的海地移民人数众多自然对此事件有更多的关注。灾难国自身必须能对资源有完全的配置与掌控权，这个要求由历任海地政府的经验看来并没有成功过。然而这个逻辑颠覆了80年代以来由非政府组织集中援助资金的运作机制，目的是为了要规避那些贪污和无能的国家行为者。如此一来，也同样能对那些顽强的政府施加压力，例如1991年美国裁定的禁运政策，在阿里斯蒂德总统被政变推翻后，这项禁运政策禁止所有物资援助输入海地。然后海地的相关行为者参与行动仍处处受到限制，各界也仍对此持保留态度。这次新成立的临时重建委员会将由海地总理贝勒理福 （Jean-Max Bellerive） 和联合国特派员柯林顿共同主持。姑且不论当地许多社团组织仍被排除在重建的运作过程之外。最终，一个聚集了全球各界捐助的国际资金将直接由世界银行来管理。这个协调的合作机制在未来将是灾难救助领域中良好的全球治理的一个关键。然而这样一来，这个高度理性化的运作模式也将抵消正在发展中的全球公众行为的异质性。而这些创举也可能在实际操作上遇到阻碍，更可能遭遇其它不同国际行为者的竞争。
Buss Terry, Gardner Adam, Haiti in the Balance: Why Foreign Aid Has Failed and What We Can Do About It, Washington D.C., Brookings Institution, 2008.
Mac Farquhar Neil, “Haiti Frets Over Aid and Control of Rebuilding”, The New York Times, March 31, 2010.
Maguire Robert, “Haiti: Towards and Beyond the Donors’ Conference”, USIP (United States Institute of Peace) Peace Brief, USIP, (17), April 8, 2010.
