Philippe Ryfman
翻譯 陳宗胤
Passage au crible n°19
規模高達 7.0~7.3,2010 年 1 月 12 日在海地發生的地震是近二十五年來最嚴重的其中一 場災難。這場地震在首都及鄰近城市造成了至少 23 萬人死亡,30 萬人受傷,以及 120 萬人無 家可歸。另外,估計有 75 萬人遷移至外省。在物質損害方面,則達到每年國內生產淨額的百 分之 120。面對這樣的一場浩劫當中,有許多的人道救援團隊來到這個島上。然而,這些救援 受阻於太子港機場的堵塞、港口的阻滯、主要設施的毀壞、以及政府機關的無效率。
國際人道救援系統自 90 年代起,開始由大量的非政府組織、紅十字會、聯合國相關機構 以及國家共同組成。跟一般想法不同的,一場自然災害總是會伴隨著政治的因素。災害會突顯 出一國政府面對與處理危機的能力,無論是由國家機器或是公民社會來進行災害控管。2010 年 2 月 27 日的智利大地震是一個具體的例子。在區域層級上,可以注意到在海地地震中,多 米尼加共和國做出了大量的努力,即使這兩國傳統關系並不密切。另外,也應該注意巴西所扮 演的角色,以及墨西哥在地理上如此靠近,卻缺席了後續行動所代表的意義。最後,若是結合 區域與國際觀點,美國的強力介入仍然是一個重要的元素。不過,對於國際人道救援系統中的 某些團體來說,這場災害的背景以及過程使得他們面對一個重大的危機,並在未來存在著重組 的可能。
一、跨國私人行為者—非政府間組織以及紅十字會—或是公共行為者—聯合國機構以及 歐盟,長久以來在人道救援方面都占有一席之地。2004 年 12 月的海嘯之後,除了以往常見的 互動及伙伴關系以外,不同人道救援行為者之間更具協調及理性的合作關系開始成型。這樣的 方法使得救援行動更加廣泛,並且避免重復行動造成的浪費,也讓救援聯絡網更為良好。
二、國際人道救援的全球治理開始在聯合國的系統下形成,並由其負責整合操縱國際救 援行動。
自2005年以來,一個關鍵領域的重整開始被推動,包括了那些可操作或是跨領域的部 分。接著,開始致力於財政部分的重新規劃,建立了一個金融機制CERF (Central Emergency Response Fund) ,用以取代聯合國下屬機構的資金募集系統。另外,聯合國秘書長以及其人道 事務聯絡辦公室 (OCHA,Office for the Coordination of Humanitarian Affairs) 被賦予共同監督的 責任。
但在海地,這樣的協調機制遇到了嚴重的不足,這一點由聯合國人道事務副秘書長赫爾 姆斯 (John Holmes) 所承認。另外,國家的人道行為開始與其競爭,甚至取代之,尤其是美國 的行動。這樣的行動大部分都圍繞著軍事中軸展開。但是美國這樣的政策似乎是令人擔心的。 首先,是因為這樣的方式曾在90年代初期被檢驗,並立刻由於實際因素被揚棄;一連串的失 敗—從索馬利亞到盧安達—暴露出其無效率的缺點。但也是因為這樣的方式造成了對人道救援 的基礎和原則的質疑。而那些繼續存在的—在阿富汗,尤其是2001年後出現的地方重建團隊 (PRT,Provincial Reconstruction Team) ,更確定了這個爭議點。第二,這種軍事化的人道救援 行動,並不是那種在蠻荒之地進行全面救助的神聖騎士。在他們的行動之前,海地的或國際的 非政府間組織,例如MSF、ACF和CARE都已經隨著國際紅十字會對人民進行援助。例如無國界 醫生組織 (MSF,Medecins Sans Frontiere) 在法國的唯一分會,在數天內便在當地建立起四座簡 便醫院,並從一月起對上萬人進行治療。至於ACF,透過其淨水計劃 (WASH) 每天都幫助了十 萬人。最後,Solidarite、Oxfam、CARE、法國紅十字會和其它聯合國團體都在援助無家可歸的 人當中,扮演了關鍵的角色。
國家針對國際層級的重建的討論的速度—2010年3月31日在紐約召開的會議—似乎代表著 人道危機已經結束了。然而,這個問題其實仍舊持續著,因為災後重建的問題並不僅僅是技術 面的—大量的流浪人士、傷員、境內城鄉間的流離、毀損的建築物—也不是在短短幾周內就可 以解決的。這些問題都需要數個月,甚至是一兩年的時間才能夠獲得解決。所以,短期的人道 需求仍然是必須重視的,現在的關鍵點則在於預先規劃這方面的預算,無論是金錢的或是人力 的,以用來面對不時的危機。只去看豪大雨、熱帶氣旋或是颶風的季節是很危險的。海地的重 建的確要依賴非政府間組織在公民社會中的努力,但是相關機構和其它國際伙伴也是相當重要 的。
這場地震帶給我們一個長久以來被忽略的事實,這個事實從今以後應該要在國際間受到 重視。在一個越來越都市化的星球上—2025年將有25個城市居民超過1000萬人,其中10個超過 2000萬人—這樣的自然災害將會造成巨大的人口及物質損失,尤其是在貧窮國家中。因此,海 地所代表的,是一個國家貧窮人口越多,對於自然災害的抵抗能力就越弱。所以再各個救援行 動之間的協調就顯的益發重要。然而,若是人道救援的國際治理實際上是由國家來掌控,非政 府間組織以及聯合國下的機構,其主導角色將會受到質疑。對於受害者的救援與協助,其最適 當的範圍,將會附屬於政治考慮之下,並伴隨著可能的忽視與大幅減少援助。
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