Elsa Tulmets
翻譯 邱崇軒
Passage au crible n°16
在 2009 年 12 月失敗的哥本哈根會議失敗之後,新上任的歐洲理事會主席範龍佩 (Herman Van Rompuy) 於 2010 年 2 月 11 日召集歐盟各會員國的領導人以召開搶救經濟特別高峰會。在此情 況下,此會議成為裡斯本條約生效以來,第一個受到媒體關注的歐盟高峰會。但是,盡管會中提出 一些創新的措施,歐盟的對外關系並沒有因此而引起注意。歐盟的對外政策僅勉強像徵性地寫進條 約,而似乎被認定停留在次要地位。
自冷戰結束以來,由於歐盟無法解決各個危機,包含在其鄰近區域的衝突(如巴爾幹半 島),歐盟必須不斷地重新定義在這個多極世界 (monde multipolaire) 中所扮演的角色。2002 年簽定 的歐洲前途公約 (Convention sur l’Avenir de l’Europe) 提出對外政策新的展望,企圖簡化先前的條約 並賦與歐盟國際法法人格。但接下來的歐盟憲法條約於 2005 年遭到否決,重新編寫的新條約於 2007 年 12 月 13 日在里斯本通過,而終於在 2009 年 12 月 1 日生效。然而,第一場歐盟高峰會卻完 全忽視重要的國際問題,而把焦點擺在如何援助希腊以及「Europe 2000」促進經濟成長暨就業計 畫。
歐盟首位常任主席上任儀式作為一個新的主權機構的宣示,卻意外暴露出歐盟薄弱的軟實 力和擴溢效應的限制。
一、 軟實力 (Soft Power)
當奈依 (Joseph Nye) 提出這個論點時,他企圖定義美國享有其在國際上吸引力。除了強制力 以外,他也想要歸納出美國為何能依靠其他方式影響他們伙伴。軟實力的基礎是經濟,再延伸至社 會和文化資源,而和軍事實力─傳統上認為的「硬實力」─對立。
歐盟經常向外宣傳其內部整合最成功的幾項政策(如單一市場),並運用歐元區所衍生的吸引 力以打入國際社會。因此,近期歐盟發表的政治談話中曾運用軟實力這個術語,以支持歐盟往東擴 大的策略。實際上,這個模式也被反覆應用在目前進行中的歐盟入會協商,以及自 2004 年替歐盟 擴大後南方和東方國家規劃的歐盟近鄰政策 (Politique Europeenne de Voisinage, PEV)。
二、 擴溢效應 (Spill over)
研究歐盟整合的專家學者重新詮釋由梅傳尼 (David Mitrany) 提出的這個概念。此項概念旨在 解釋現存某些非政治相關領域緊密的合作關系,如農業和運輸等。但接下來,合作的領域往較政治 性的方向擴散。在這個邏輯下,單一貨幣「歐元」的創立,當時必須仰賴各會員國放棄自身的特權,尤其貨幣為一國主權的像徵。當擴溢效應由某一部門帶動另一個部門發展,對外政策領域也將 得以有更高度的整合。舉例來說,由於歐盟單一市場整合的成功,歐盟共同貿易政策才接著順應而 生。至於危機預防的應變措施,部分制度則是依據申根協議而來。當然,2 月 11 日的歐盟高峰會見 證了歐盟不同行動計畫之間緊密的關系,但也同時透露出各部門間的協調不足的問題。
一、 維護歐盟的軟實力
在危機時期,歐盟依靠其制度規範和經濟發展成果捍衛其在國際上的信譽並維持軟實力。 裡斯本條約設下一新局,給予歐盟一個可以對外聯繫的「電話號碼」以回應前美國國務卿季辛格點 出當時歐洲面臨的困境。而正是因為裡斯本條約設下歐洲理事會常任主席一職,履新上任的範龍佩 才得以在輪值主席制之外,召開此次高峰會:如為了因應國際情勢需要,歐洲理事會主席可以召集 各會員國領導人舉行歐洲理事會特別會議,討論該問題的發展並定出歐盟對此一政策的策略方向 (歐洲聯盟條約增修版第26條)。但是,若此條約賦予歐盟某些重要的權責,它卻並未預料如何有效 率地分配這些權責以改善歐盟的能見度。關於這一方面,新的歐洲理事會主席必須和已受到不少外 界批評的「歐盟外交和安全政策高級代表」艾希頓 (Catherine Ashton) 一同努力,然而這個不久前 設立的外交職務在行政上仍窒礙難行。歐盟各會員國的領導人仍然保留像徵性的實權,且因為歐洲 理事會「擬訂歐盟重要的戰略利益,決定目的,並執行對外政策和共同安全的總體方針(第15條)。
自2008年以來,金融危機衝擊全球,也讓歐盟經濟軟實力的不足之處重新浮現。因此,歐 洲國家把首要任務放在重整歐元區和就業市場顯示出它們已無法獨自對抗國際化且缺乏整飭的市 場。但如果歐元區衰退,負面的擴溢效應恐怕會損害共同市場的穩定和歐盟的對外關系。因此,歐 盟必須先面對內部運作的種種挑戰,才可能以一個整體對外發聲。
二、 德、法兩國,以往擴溢效應的推動者
在歐盟整合的過程中,長久以來德、法兩國提供最大程度的幫助以達成政治共識。然而2月11日的 高峰會卻讓我們注意到這兩個歐盟創始國已無力讓歐盟各國互相妥協。以經濟成長和就業問題來 說,欲實行的措施並未得到二十七個會員國一致支持。在類似情況下,德、法兩國曾共同呼籲創立 一個歐盟層級經濟管理單位,但此意見並未被采納。其實,就算德、法兩國看重對外事務對歐盟期 程的影響仍相當有限。
德、法合作的效益至此表現得薄弱,無力再推動歐盟政治整合以提升其在國際上的能見度。無庸 置疑,根本原因在於冷戰結束和歐盟往東擴張以來各國的歧見。這些歧見其實並非如美國保守派人 士所理解的肇生於「新、舊」歐洲的對立,而是來自於各國內部政治對立的態勢。直到今日,歐盟 整合仍為了其制度運作應采用跨國制或聯邦制而爭執不休,而各國對將來需優先處理經濟或是政治 問題亦意見相左。
Laïdi Zaki, La Norme sans la force : l’énigme de la puissance européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2005.
Mitrany David, A Working Peace System, Londres, Royal Institute of International Affairs, 1943.
Nye Joseph, “Soft Power and American Foreign Policy”, Political Science Quarterly, 119 (2), 2004, pp. 255-270.
Tulmets Elsa, “A ‘Soft Power’ with Civilian Means: Can the EU Bridge its Capability-Expectations Gap in the ENP?”,
in : Delcour Laure, Tulmets Elsa (Eds.), Pioneer Europe? Testing European Foreign Policy in the Neighbourhood, Baden-Baden, Nomos, 2008, pp. 133-158.
