Par Valérie Le Brenne
Passage au crible n° 157
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Du 17 au 28 octobre 2016 s’est tenue à Hobart (Australie) la trente-cinquième réunion de la CCAMLR (Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines en Antarctique). Après cinq ans de négociations, les vingt-cinq membres de cette organisation sont convenus de créer un sanctuaire de 1,57 million de km2 en mer de Ross, une région considérée comme le dernier écosystème quasi intact de la planète (Ainley, 2010).
> Rappel historique
> Cadrage théorique
> Analyse
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Rappel historique
La CCAMLR a été instituée par la Convention de Canberra du 20 mai 1980. Ce texte est l’un des quatre traités multilatéraux qui forment le système conventionnel de l’Antarctique, avec 1) Le Traité de Washington du 1er décembre 1959. 2) La Convention de Londres du 1er juin 1972. 3) Le Protocole de Madrid sur l’environnement de 1991.
Rappelons tout d’abord que le continent a été découvert tardivement. À partir du XIXe siècle, il devient le théâtre d’une course entre les grandes puissances qui veulent l’explorer. Celle-ci culmine en 1911 lorsque le Norvégien Roald Amundsen atteint pour la première fois le pôle géographique. La multiplication des campagnes aboutit à des connaissances de plus en plus précises et encourage les sept États dits « possessionnés » à revendiquer leur souveraineté en se fondant soit sur la découverte – c’est le cas de l’Australie, la France, la Norvège, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni – soit sur le principe de contiguïté comme le font valoir l’Argentine et le Chili. Après la Deuxième Guerre mondiale, ce sont enfin les États-Unis et l’URSS qui manifestent leur ambition d’intégrer ce régime. Certaines prétentions se chevauchant, « possessionnés, revendicants et censeurs » s’empêtrent dans un contentieux qui paraît alors inextricable (Dupuy, 1960).
Au début des années 1950, l’émergence de la modélisation numérique et les débuts de la collecte globale de données atmosphériques inaugurent une nouvelle ère de la climatologie (Aykut et Dahan, 2015). Les chercheurs considèrent le district polaire comme un lieu d’observation exceptionnel, sorte de laboratoire idéal offrant l’opportunité de mener à bien des travaux pionniers. En 1953, ils convainquent les Nations unies d’organiser l’AGI (Année Géophysique Internationale) de 1957-1958. Suscitant un intérêt sans précédent, cet événement entraîne la réouverture de plusieurs stations scientifiques et l’établissement de nouvelles, portant ainsi à plus de soixante le nombre de bases en activité.
Confortés par un tel succès et profitant de la détente avec l’Est, la puissance américaine convoque en 1959 une conférence internationale. Celle-ci conduit à l’adoption du Traité de Washington qui confère au continent un statut unique. Précisons que douze États l’ont au départ négocié, signé et ratifié (Laroche, 2000) : 1) les possessionnés (cf. supra), 2) l’URSS et les États-Unis. Enfin 3) l’Afrique du Sud, la Belgique et le Japon au titre de leur implication durant l’AGI. En tant que autorités consultatives, ces pays bénéficient de prérogatives qui les distinguent de ceux y ayant adhéré ultérieurement. De fait, ce directoire a été rapidement critiqué par les PED (Pays en développement) qui y ont vu le triomphe d’une aristocratie conventionnelle.
Le texte prévoit « 1) la non-militarisation et le caractère pacifique des activités ; 2) la liberté de la recherche et la coopération entre États signataires ; 3) l’inspection mutuelle des bases ; 4) l’intérêt et le progrès de l’humanité ; 5) ni l’abandon, ni la reconnaissance des droits de souveraineté territoriale ; 6) les réunions des représentants des parties destinées à faire des recommandations sur la poursuite des objectifs du traité » (Beurier, 2015). Il s’applique aux zones situées au sud du 60e parallèle et comprend les espaces maritimes, qu’ils soient ou non couverts par la banquise. En revanche, la haute mer demeure libre d’accès et d’exploitation.
Par la suite, les parties ont adopté la Convention de Canberra afin de disposer d’un cadre de conservation des ressources marines. Celle-ci définit un périmètre compris entre les 60e et 45e parallèles sud. Les prélèvements y sont soumis à de fortes restrictions. Ce faisant, la CCAMLR forme l’une des principales ORGP (organisation régionale de gestion des pêches). À cet égard, elle fixe des quotas annuels pour le krill, la légine et le poisson des glaces.
À l’échelle mondiale, les multiples menaces qui pèsent sur les EMV (écosystèmes marins vulnérables) ont incité les États à se prononcer en faveur d’un réseau mondial d’AMP (aires marines protégées) lors du Sommet de la Terre de Johannesburg en 2002. Cet engagement a été renouvelé en 2011 à l’occasion de la Conférence des Parties à la CDB (Convention sur la diversité biologique). D’ici 2020, ce sont 10% des océans qui devraient être couverts par ce type de dispositif. En 2014, l’inauguration de la conférence annuelle Our Ocean par le Secrétaire d’État américain John Kerry a contribué à la mise sur l’agenda international de cet objectif et accéléré l’instauration de plusieurs giga-sanctuaires (archipel des Chagos en 2014 ; îles de Pâques et Pitcairn en 2015 ; quadruplement de la surface de la réserve de Papahānaumokuākea dans le Pacifique en 2016 etc.).
En discussion depuis plus de cinq ans, la sanctuarisation de la mer de Ross n’a été possible qu’une fois levé le veto russe. Signalons qu’elle intervient à la suite de l’échec du projet d’AMP en Atlantique Sud par la CBI (Commission baleinière internationale) dont les membres se sont réunis du 24 au 28 octobre dernier à Portorož en Slovénie. Rejetée par dix-sept pays dont le Japon, cette résolution aurait permis de renforcer la protection de nombreuses espèces de cétacés, en particulier les baleines de Minke. Chaque saison, les flottes nipponnes – sous couvert du programme JARPA – mènent des campagnes ciblant spécifiquement ces mammifères qu’elles suivent jusque dans les eaux australes (PAC 113).
Aussi, cette avancée apparaît-elle comme une alternative au blocage persistant de la CBI. Elle témoigne par ailleurs de la faible capacité du Japon à faire valoir ses intérêts et à trouver des alliés au sein de la CCAMLR.
Cadrage théorique
1. La sanctuarisation d’un bien commun. En interdisant les activités militaires, en gelant les revendications territoriales, en consacrant la recherche et en adoptant des mesures environnementales, le système conventionnel de l’Antarctique a élevé le continent au rang de bien commun et entraîné sa sanctuarisation (Östrom, 1990). Désormais, la création d’AMP par la CCAMLR contribue à l’extension de ce régime aux eaux circumpolaires. En l’absence de réglementation de la haute mer, cette approche représente l’un des seuls moyens pour protéger efficacement la faune et la flore marines.
2. La mise en concurrence des arènes multilatérales. En dépit du moratoire de 1986 qui interdit la chasse commerciale de la baleine, la CBI a échoué à mettre un terme à cette pratique. S’appuyant sur les dispositions qui autorisent les captures à des fins scientifiques, le Japon s’emploie à contourner toute forme de régulation. De la sorte, le gouvernement japonais contribue à affaiblir cette organisation en la rendant inopérante. Néanmoins, la transversalité des questions environnementales facilite leur exportation d’une arène à l’autre. Ainsi, la mise en compétition des enceintes multilatérales forme-t-elle l’une des voies susceptibles de dépasser cette paralysie.
Analyse
Entourant le continent blanc, l’Océan austral opère la jonction entre les eaux atlantiques, indiennes et pacifiques. L’originalité de ces conditions physiques explique en grande partie la richesse de sa biodiversité. Avec environ 8200 espèces recensées, ces milieux sont l’objet d’une abondante littérature (Ainley et al., 2009 ; Aronson et al., 2011 ; Ainley et Pauly, 2013 ; Douglass et al., 2014 ; Griffiths, 2010). Ces travaux insistent autant sur leur caractère exceptionnel que sur leur extrême vulnérabilité face à des menaces multiples. Deux catégories de risques sont identifiées : 1) ceux inhérents au changement climatique (hausse des températures, fonte de la calotte glaciaire, montée du niveau de la mer, acidification etc.) et 2) ceux induits par les activités anthropiques (déstabilisation des réseaux trophiques à cause de la surpêche, pollutions, impact du développement touristique etc.).
Loin de l’image d’Épinal d’un espace qui serait resté à l’abri du reste du monde, celui-ci a au contraire attiré les chasseurs d’otaries dès la fin du XVIIIe siècle. Au début du XXe siècle, il est même devenu l’un des lieux privilégiés pour la capture de baleines avant de subir les effets de la triple expansion des flottes mondiales de pêche industrielle à partir des années cinquante. Ces nouvelles unités – plus puissantes et dotées de technologies de pointe – ont commencé par cibler de nouvelles espèces (Pauly, 1998) avant d’aller progressivement plus loin (Swart et al., 2010) et plus profond (Morato et al. 2006), au rythme de l’épuisement séquentiel des ressources (Cury et Pauly, 2013).
Adopté en pleine Guerre froide, le Traité de Washington de 1959 a certes épargné à cette région un processus de militarisation, mais il n’a établi aucun cadre de protection de l’environnement. De surcroît, la haute mer en ayant été exclue, celle-ci est demeurée libre d’accès. Ce faisant, elle s’est rapidement transformée en « terrain de chasse actif » (Jacquet et al., 2016). Il faut donc attendre l’adoption de la Convention de Canberra en 1980 pour que les préoccupations écologiques soient intégrées au régime antarctique et que celui-ci soit étendu à l’Océan austral. Notons ici combien la valeur symbolique du district polaire a évolué. À la vision d’un patrimoine commun – devant être tenu à l’écart des logiques de conflit et consacré au progrès de l’humanité par le savoir – s’est ajoutée progressivement celle d’un bien public mondial qui ne saurait être livré aux intérêts privés. Autrement dit, le passage d’une menace potentielle à la prise de conscience d’une menace effective a transformé la manière de concevoir sa sanctuarisation. Simultanément, ce changement témoigne de la montée en puissance des Global Commons comme enjeu international.
Initialement composée de quatorze États-parties, la CCAMLR avait pour principale mission la gestion du krill, alors en proie à la surexploitation (Österblom, 2017). Comprenant désormais vingt-cinq membres, la Commission a vu s’accroître le nombre de ses prérogatives à la suite de l’adoption des accords de la FAO sur les stocks chevauchants et les espèces migratrices en 1995 qui prévoyaient le renforcement des ORGP. Régulièrement citée en exemple (Cullis-Suzuki et Pauly, 2010), elle a fondé sa politique de gestion autour du principe d’usage rationnel (Jacquet et al., 2016). Mais la polysémie du terme a donné lieu à des interprétations différenciées. Cette situation a alors polarisé le débat entre les tenants de la conservation et les partisans de l’exploitation. Par la suite, le recours à l’approche écosystémique – qui applique les principes du développement durable au secteur des pêches – a partiellement permis de dépasser cet écueil. Pour ce faire, la Commission est assistée par son comité scientifique et s’appuie sur les avis émis par le SCAR (Scientific Committee on Antarctic Research) ainsi que sur les données produites par le SISO (Système international scientifique d’observation). À ce titre, elle déploie une science-based governance mais n’échappe nullement aux désaccords qui règnent entre ses membres.
En 2010, la CCAMLR a adhéré au projet qui vise « à mettre sur pied un système représentatif d’aires marines protégées de l’Antarctique (AMP) ». La réduction de la biomasse globale dans les océans et le déclin des prises mondiales (Christensen et al. 2014 ; Pauly et Zeller, 2016) ont en effet conduit à la promotion internationale de ce dispositif depuis 2002. Ces instruments semblent actuellement les seuls à garantir une résilience significative des écosystèmes marins (Boonzaier et Pauly, 2015). En 2011, les délégations américaine et néo-zélandaise ont initié des discussions en vue de sanctuariser la mer de Ross, une zone considérée comme prioritaire en matière de conservation. Toutefois, les États dont les flottes de pêche opèrent dans la région ont d’abord freiné le processus. La Russie – qui a réalisé 52% des captures déclarées entre 1982 et 2012 (Jacquet et al., 2016) – avec le soutien de l’Ukraine et de la Chine a formulé des objections mettant en cause la légitimité de la CCAMLR (Brooks, 2013). À chaque réunion, ses représentants y ont systématiquement opposé leur veto. Cependant, le ralliement de la Chine en 2015 (Tang, 2017), l’activisme des ONGE (Cordonnery et Kriwoken, 2015) et le caractère plus « équilibré » de la proposition soumise en 2016 ont abouti à l’adoption de cette mesure. Celle-ci établit trois périmètres distincts : 1) la Zone de protection générale (ZPG), 2) La Zone spéciale de recherche (ZSR) et 3) la Zone de recherche sur le krill (ZRK). Si toute activité de pêche est interdite, des prélèvements à visée scientifique de krill et de légine seront autorisés au sein de la ZRK et de la ZSR. Les études devront, entre autres, déterminer quelles sont les parts respectives du changement climatique et de la surpêche dans la dégradation de ces milieux. Mais la période de désignation de trente-cinq ans suscite des critiques de toutes parts. Carl Gustaf Lundin de l’UICN (Union internationale pour la conservation de la nature) a ainsi modéré l’enthousiasme ambiant en déclarant à l’issue de cette rencontre : « C’est un véritable pas en avant, mais c’est insuffisant pour préserver des poissons comme la légine, qui vivent plus de quarante ans ».
Si elle marque l’extension du régime antarctique, la sanctuarisation de la mer de Ross doit également être analysée au prisme des profondes difficultés rencontrées par la Commission baleinière internationale (CBI). Instituée par la Convention de Washington du 2 décembre 1946, la CBI est l’organisation chargée de veiller « à la conservation judicieuse » des stocks de baleines afin de garantir « le développement ordonné de l’industrie baleinière ». Elle reconnaît trois types de chasse qui sont soumis à des réglementations différentes : 1) la chasse commerciale, 2) la chasse aborigène de subsistance et 3) la chasse scientifique. Tandis que la première a été strictement interdite par le moratoire de 1986, la deuxième demeure autorisée à condition que la viande soit utilisée sur place pour l’alimentation humaine. En revanche, la dernière, qui n’est pas soumise à son contrôle, conserve un caractère légal. Depuis 1987, le Japon s’appuie sur cette dernière disposition pour attribuer des permis spéciaux dans le cadre de son programme JARPA (PAC 113).
Saisie par l’Australie, la Cour de Justice Internationale de La Haye avait jugé, en mars 2014, cette pratique illégale et ordonné à Tokyo de cesser la délivrance d’autorisations. Après avoir renoncé à la saison 2014-2015, les flottes ont repris la mer au début du mois de décembre 2015 et capturé 333 petits rorquals. Autant dire que le gouvernement nippon se soucie peu des règles internationales en la matière et continue d’agir en hors-la-loi. Par conséquent, il contribue à affaiblir la CBI en exploitant les failles du moratoire. En tout état de cause, cette enceinte paraît désormais incapable de fixer des normes susceptibles d’être observées. Elle ne saurait pas davantage représenter le lieu de résolution du dossier opposant le Japon aux divers tenants d’une protection effective de ces mammifères.
La transversalité des questions environnementales présente l’avantage d’offrir des alternatives à l’inertie – voire à l’échec – de certains processus de négociation. À ce titre, elles peuvent être inscrites à l’agenda de plusieurs OI (CDB, PNUE, OMS, OMC, UNESCO etc.), suivant l’angle mobilisé par les différents groupes. Une stratégie peut donc consister à exporter ces causes dans différentes arènes afin 1) de jouer des dynamiques propres à chacune (cadres normatifs, coalitions étatiques, degré d’intervention des ONG, niveau d’exposition médiatique etc.) et 2) d’utiliser les effets positifs de leur mise en compétition. Une telle approche se vérifie dans le domaine de la conservation des milieux marins. Ainsi, bien que la CBI soit dotée d’une compétence exclusive, la gestion raisonnée des baleines de Minke implique la participation des ORGP concernées par leurs déplacements saisonniers. Pour illustrer notre propos, signalons tout d’abord que la CBI figure parmi les organisations partenaires de la CCAMLR. Leur coopération – prévue dès l’origine par la Convention de Canberra – avait donné lieu à la création d’un premier sanctuaire baleinier dans l’Océan austral en 1994 (Fancioni, 1996). Les positionnements multiples favorisent donc un décloisonnement de ce multilatéralisme sectoriel qui bénéficie, de surcroît, de la circulation de l’expertise.
En fait, la sanctuarisation de la mer de Ross forme un atout pour au moins deux raisons. D’une part, elle doit servir de refuge aux populations de petits rorquals étant donné que toute activité de pêche y sera interdite. Cependant, le succès d’une telle disposition nécessite l’établissement d’un système de surveillance efficace, notamment afin de lutter contre les activités illégales (PAC 126, PAC 146). D’autre part, cette protection est appelée à être renforcée par la reconstitution des stocks de krill dont ils se nourrissent. Autant dire que ce projet représente l’opportunité de contourner la paralysie de la CBI en mettant à profit le mouvement international pour les AMP.
Signalons en revanche la vulnérabilité structurelle de la CCAMLR face aux divergences de ses membres. À l’instar de l’OMC (PAC 143), toute décision requiert l’obtention préalable d’un consensus. C’est pourquoi le déploiement d’un réseau d’AMP dans l’Océan austral représente un défi substantiel pour cette organisation. Elle devra dépasser des clivages historiques, sachant que tout nouveau processus ne manquera pas de poser 1) la question de la redistribution des droits de pêche et 2) celle relative à l’impact d’un tel report sur des milieux particulièrement exposés au changement climatique.
Références
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Ouvrages
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