Por Valérie Le Brenne
Traducción : Duly Albarracín
Passage au crible n°143
Source: Flickr – World Trade Organization
Del 15 al 19 de diciembre de 2015 se llevó a cabo en Nairobi, Kenia, la décima conferencia interministerial de la OMC. En esta ocasión, la organización acogió a un nuevo integrante: Afganistán, el cual aumentó a 163 el número de países miembros. Al término de este encuentro, los Estados adoptaron seis medidas con relación a la agricultura, el algodón y cuestiones relativas a los PMD (Países Menos Desarrollados).
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Contexto histórico
Entre las organizaciones internacionales, la OMC representa un escenario reciente. Creada en 1995, esta fue constituida por medio del Acuerdo de Marrakech que clausuró el ciclo de negociaciones de la Ronda de Uruguay (1986-1994). De esta forma, se adicionó al GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), creado en 1948 y cuyo objetivo estaba dirigido a instaurar, a nivel mundial, un sistema de libre intercambio mediante la eliminación progresiva de barreras aduaneras.
Tras la Segunda Guerra Mundial, las potencias victoriosas – encabezadas por los Estados Unidos – se pusieron efectivamente de acuerdo sobre la necesidad de evitar, a toda costa, un retorno al proteccionismo, el cual había prevalecido durante el periodo de entreguerras. Una política que entonces había agravado la crisis económica de 1929, precipitando el estallido del conflicto. Sin embargo, este proyecto también encuentra sus orígenes en la voluntad del hegemón americano de salir del tríptico financiero créditos-deudas-indemnizaciones, del cual el economista John Maynard Keynes había señalado los efectos nocivos durante la firma del Tratado de Versalles. Con respecto a esto, cabe destacar la especificidad del apoyo económico que Estados Unidos había concedido al Reino Unido en 1942 a través de la política llamada “Préstamo y Arriendo”. Si Washington consideraba el material implicado en Europa como una contribución no reembolsable al esfuerzo de guerra, los acuerdos precisaban, no obstante, las compensaciones normativas en materia de políticas económicas y comerciales que debían ser acatadas después de la guerra (Graz, 1999).
Luego de la realización de muchas reuniones preparatorias, los Estados Unidos convocan la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo, llevada a cabo en La Habana (Cuba) del 21 de noviembre de 1945 al 24 de marzo de 1948. Este encuentro dio lugar, cuatro meses más tarde, a la firma de una carta institucionalizando el GATT y previendo con antelación la creación de la Organización Internacional del Comercio. Bajo la presión en medio de otros asuntos, el Senado se negó a ratificar el tratado creador de la OIC. Esta obstrucción tuvo por consecuencia la perpetuidad del GATT, una estructura concebida inicialmente para funcionar de forma temporal. Por ello, entre 1948 y 1994, se llevaron a cabo ocho rondas de negociación. La última de ellas, sin embargo, registró avances significativos en ámbitos tales como los servicios, los textiles y la propiedad intelectual, confirmando las tensiones latentes en torno a las cuestiones agrícolas.
Desde su creación, la OMC presenta una trayectoria tumultuosa. Luego del fracaso resonante de la Cumbre de Seattle en 1999, sus miembros abrieron un nuevo ciclo en Doha en 2001. No obstante, las tensiones entre las grandes potencias, los desacuerdos entre los países emergentes y la persistencia del clivaje Norte-Sur derivaron en la suspensión de las conversaciones en 2006. Como la crisis financiera de 2008 además favoreció las posiciones proteccionistas, no se registra ningún avance en la materia desde entonces. De hecho, esta situación contribuye a formar la imagen de una institución estancada. Simultáneamente, esta obstrucción suscita un cuestionamiento al multilateralismo como mecanismo de regulación.
Marco teórico
1. La inercia de un régimen internacional. Desarrollada por John G. Ruggie y Stephen Krasner, la noción de régimen indica “la construcción de un orden limitado, circunscrito a un área de acción y a algunos actores estatales” (Laroche, 2013). Apoyándose en este principio de separación funcional, la OMC constituye un ejemplo emblemático de régimen internacional. No obstante, la diversidad de intereses en juego frenan – incluso impiden – cualquier compromiso en este recinto multilateral, lo que origina una inercia estructural sin perspectivas de superación.
2. El resurgimiento de los acuerdos bilaterales. La crisis que atraviesa esta organización subraya los límites de este tipo de cooperación. Por consiguiente, se observa la multiplicación de acuerdos comerciales entre potencias regionales, de los cuales los tratados trasatlántico y transpacífico representan los modelos con mayor éxito en la actualidad.
Análisis
Discutido durante el periodo de entreguerras por los teóricos del derecho, el concepto de régimen internacional resurgió en la década de los setenta. En 1975, John Ruggie publica un artículo titulado “International Responses to Technology, Concepts and Trends” en la célebre revista estadounidense International Organization, en el cual definía los regímenes internacionales como un “conjunto de antelaciones comunes, de reglas y regulaciones, de planes, de acuerdos, de compromisos […]
que son aceptadas por un grupo de países”. Sin embargo, hubo que esperar la década de los ochenta – específicamente los trabajos de Stephen Krasner – para que los teóricos de las relaciones internacionales se apoderaran del término, hasta el punto de inaugurar un vasto campo de reflexión y exhortar a vigorosos debates entre constructivistas, liberales y realistas.
Reconociendo la estructura anárquica del sistema internacional, todos admiten la capacidad de los Estados a cooperar entre ellos con vistas a instaurar, en áreas específicas, una “gobernanza sin gobierno” (Rosenau y Czempiel, 1992). De facto, “la convergencia de anticipaciones contribuye a reducir la incertidumbre y a reforzar la estabilidad colectiva” (Laroche, 2013). Dentro su aspiración al establecimiento de un orden económico sobre el plano mundial, la OMC se muestra como el ejemplo clásico de régimen internacional. En este sentido, esta constituye un caso de estudio que permite interrogar la validez de una construcción elaborada “por profesionales para los profesionales” (Laroche, 2013).
Una discusión con respecto a la estabilidad hegemónica merece ser traída a colación. En efecto, si las diferentes corrientes de pensamiento convienen en cuanto a las capacidades de los Estados a cooperar de manera funcional, estas, sin embargo, discrepan acerca de las condiciones de creación, consolidación y control de los regímenes internacionales. Siguiendo el ejemplo de tesis desarrolladas por Robert Gilpin (Gilpin, 1981), los neorrealistas consideraron que este proceso no podía producirse sino en presencia de un hegemón o al menos, como lo mostró Charles Kindleberger, en condición de un estabilizador que ejerza el liderazgo (Kindleberger, 1973 et 1981). Considerando el GATT, cabe reconocer que el rol económico jugado por los Estados Unidos después de la Segunda Guerra mundial – su capacidad de imponer una concepción liberal del comercio internacional en particular – forjó un sistema normativo que facilitó la creación de este ante-régimen internacional.
Si se puede, entonces, aceptar la hipótesis según la cual la presencia de un hegemón conlleva a favorecer la creación de un régimen internacional, este planteamiento no responde correctamente a los cuestionamientos acerca de la consolidación y el control de este último. De esta forma, resalta que, si bien el estancamiento de las negociaciones de Doha materializa el fracaso actual de una organización cuyos miembros avanzan de forma dispersa (Petiteville, 2004), las primeras dificultades se manifestaron a partir de 1999 en Seattle. Este encuentro fue impedido por la movilización de una multitud de ONG en manifestación de su oposición ideológica al neoliberalismo, acusado de agravar las desigualdades y de provocar la destrucción del medio ambiente. Por otro lado, los atentados del 11 de septiembre de 2001 – evento que marcó, al menos simbólicamente, el fin de la dominación de los Estados Unidos sobre el escenario mundial – no condujeron al aplazamiento de la reunión en Doha. No solamente esta se mantuvo, sino que el nuevo ciclo de negociaciones fue establecido, de golpe, bajo la directriz del desarrollo. Esto último se consideró, más que nunca, como una de las piedras angulares de la lucha contra el terrorismo internacional de la cual la potencia americana se posicionó rápidamente en pie de guerra. Lejos de ser anecdóticos, estos dos elementos permiten por el contrario señalar uno de los límites estructurales de los regímenes internacionales, superando el debate sobre la estabilidad hegemónica. La dificultad de mantener y consolidar estos espacios de compromiso destaca, principalmente, su porosidad. En otras palabras, su creación puede llevar consigo la aprobación gracias al consenso alrededor del interés colectivo en cooperar, al mismo tiempo que su mantenimiento y consolidación atraviesan dificultades: 1) la multiplicidad de actores; 2) la diversidad de intereses en juego; 3) la permeabilidad entre los múltiples espacios de negociación; y 4) la presión ejercida por fuerzas exógenas. Por consiguiente, la artificialidad inducida por esa superespecialización y su corolario, la tecnificación, puede ser debilitada por una confrontación con la realidad dentro de la cual la política y la economía van de la mano.
Actualmente, todos estos escollos – la competencia entre países emergentes, las rivalidades entre potencias comerciales tales como Estados Unidos y Europa, la persistencia del clivaje Norte-Sur en torno a las cuestiones agrícolas específicamente, la oposición de los actores no gubernamentales, además de la inadecuación entre las prioridades comerciales y las metas alcanzadas en cuanto a la protección del miedo ambiente (Damian y Graz, 2010) – forman obstáculos para el avance de las negociaciones en el centro de la organización. Es preciso afirmar que el proceso se encuentra entorpecido por la necesidad de obtener, para cada temática, la aprobación general por parte de los miembros y no de acuerdo con una mayoría simple. Presa a un triángulo de imposibilidad de decisión (Petiteville, 2013) – es decir, la imposibilidad de “poner de acuerdo (ciento sesenta y tres) Estados en base a un consenso y una agenda de negociaciones, en donde están de acuerdo en nada tanto como están en desacuerdo en todo, según la regla del compromiso único; la OMC ya se percibe como una instancia multilateral en un punto muerto. De hecho, esta señal reduce la confianza en su capacidad de regular la globalización, lo cual refuerza la inercia de este régimen internacional.
En ausencia de avances notorios, se presencia una forma de deserción entre los miembros de la OMC. Esta se traduce por la realización paralela de negociaciones bilaterales destinadas a cerrar acuerdos regionales considerados “mega-acuerdos comerciales regionales” (ICTSD, 2014). Por tanto, pese a la abundancia de coaliciones – Cairns, G20, G99, etc. – esta no ha permitido superar las líneas divisorias. Además, hay que subrayar que la crisis financiera de 2008 favoreció los comportamientos proteccionistas, demostrando los límites de las políticas neoliberales (Stiglitz, 2010). Esto tuvo por consecuencia que se atenuara aun más el crédito de la organización. De esa forma, se observan acercamientos comerciales a escala regional. Es, por ejemplo, el caso del ATCI (Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión) que prevé la creación de una alianza entre los Estados Unidos y la Unión Europea. Puesto marcha en 2013 por Barack Obama y los dirigentes de la Unión, José Manuel Barroso y Herman Van Rompuy, este proyecto contemplaba notablemente la creación de un espacio de librecambio basado en la reducción de derechos de aduana y barreras reglamentarias entre las dos riveras del Atlántico. Ahora bien, el texto es, en la actualidad, objeto de graves críticas por parte de las ONG, quienes temen: 1) un alineamiento de las normas europeas con las vigentes en los Estados Unidos que se traduciría, entre otras cosas, en la entrada al mercado de productos OGM; y 2) que el poder sea conferido a los tribunales arbitrales, los mismos desacreditados regularmente por su sumisión a las firmas multinacionales. Otra iniciativa de ese tipo, el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica fue oficialmente firmado en Auckland, el 4 de febrero de 2016, por doce países: Australia, Brunei, Canadá, Chile, Estados Unidos, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú y Singapur. Al igual que el ACTI, prevé reducir las barreras al comercio y a la inversión, entre Estados Unidos y Japón específicamente. Pero la atención concebida a estos tratados no debe opacar las transformaciones del comercio internacional en su conjunto, debidas, por ejemplo, al ascenso de las grandes potencias emergentes. Con respecto a esto, es conveniente resaltar el alcance de la política china que tiene como objetivo la consolidación de nuevas alianzas económicas, como con algunos países africanos (Cabestan, 2015). En este caso, son más de 20 los acuerdos que han sido firmados por Pekín con Argelia en algunos años, en ámbitos estratégicos como industria, agricultura, armamento e infraestructura (Benberrah, 2015).
En este contexto, una reestructuración necesaria de la OMC parece ineludible. En efecto, si este último cumple a cabalidad su rol de autoridad velando por el respeto de los compromisos hechos por sus miembros, su labor al dirigir la liberalización del comercio mundial deja mucho que desear. Cada firma triunfal de un nuevo paquete de medidas no debe generar ilusiones. Para asegurar su supervivencia, la organización deberá, inevitablemente, realizar en el porvenir una reforma a profundidad de los procedimientos de negociación que prevalecen a partir del GATT.
Referencias
Libros
Cabestan Jean-Pierre, La Politique internationale de la Chine, Paris, Presses de Sciences Po, 2015, pp. 477-540.
Gilpin Robert O., War and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1981.
Graz Jean-Christophe, Aux Sources de l’OMC : la Conférence de La Havane, Paris, Droz, 1999.
Kindleberger Charles P., La Grande Crise mondiale, 1929-1939, [1973], trad., Paris, Economica, 1988.
Krasner Stephen (Éd.), International Regimes, Ithaca (N.Y.), Cornell University Press, 1999.
Laroche Josepha, « L’Économie politique internationale », in : Balzacq Thierry, Ramel Frédéric (Éds.), Traité de relations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2013, pp. 631-660.
Petiteville Franck, « Les négociations multilatérales à l’OMC. L’épuisement d’un modèle », in : Petiteville Franck, Placidi-Frot Delphine (Éds.), Négociations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2013, pp. 345-372.
Rainelli Michel, L’Organisation mondiale du commerce, 9e éd., Paris, La Découverte, 2011.
Rosenau James N., Czempiel Ernst-Otto (Éds.), Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.
Stiglitz Joseph E., Le Rapport Stiglitz. Pour une vraie réforme du système monétaire et financier international, [2010], trad., Paris, Actes Sud, 2012.
Periódicos
Benberrah Moustafa, « La asimetría sociopolítica de una cooperación económica », Passage au crible (127), Chaos International, 29 mai 2015.
Damian Michel, Graz Jean-Christophe, « L’OMC, l’environnement et la contestation écologique », Revue internationale des sciences sociales, 170 (4), 2001, pp. 657-670.
Draper Peter, Lacey Simon, Ramkolowan Yash, « Accords commerciaux méga-régionaux : quelles implications pour les pays de l’ACP ? », [En ligne], Passerelles, 15 (4), ICTSD, 9 oct. 2014.
Kindleberger Charles P., « Dominance and Leadership in the International Economy. Exploitation, Public Goods and Free Rides», International Studies Quaterly, 25 (2), juin 1981, pp. 242-254.
Petiteville Franck, « L’hégémonie est-elle soluble dans le multilatéralisme ? Le cas de l’OMC », Critique internationale, 22 (1), 2004, pp. 63-76.
Ruggie John G., « International Responses to Technology, Concepts and Trends », International Organization, 29 (3), été 1975, pp. 557-583.
