Por Weiting Chao
Traducción : Roberto Hinestrosa Mejía
Passage au crible n°141
Source: FlickR
El 30 de noviembre de 2015 en Le Bourget se inauguró la conferencia de París sobre el cambio climático, llamada COP 21. Se reunieron 147 jefes de Estado, negociadores en representación de 195 países y más de 50 mil participantes. El 12 de diciembre se adoptó finalmente un acuerdo universal en reemplazo del Protocolo de Kioto. Los Estados participantes prevén contener el alza de las temperaturas mundiales por debajo de los 2ºC , así como continuar las acciones realizadas para limitar el aumento de las temperaturas a 1,5ºC en relación con los niveles preindustriales.
> Contexto histórico
> Marco teórico
> Análisis
> Referencias
El cambio climático del planeta representa hoy una de las mayores amenazas para la supervivencia de la humanidad. Con el fin de resolver ese problema, 153 países firmaron la CMNUCC (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático) en 1992. Teniendo en cuenta un criterio de equidad, ese documento define para las potencias industrializadas así como para las potencias en desarrollo, un principio de responsabilidades comunes específicas. Cinco años más tarde, los firmantes de la CMNUCC adoptaron el Protocolo de Kioto, un primer instrumento mundial obligando a los países desarrollados a reducir sus emisiones de GEI (Gases de Efecto Invernadero). Ahora bien, en 2001 los Estados Unidos se rehusaron a ratificarlo invocando que atentaba contra el crecimiento de su economía. Sin embargo, el Protocolo entró en vigor luego de la ratificación por parte de Rusia en 2005. Como expiraba en el 2012, el período pos-Kioto empezó antes de tiempo. Según la hoja de ruta firmada en 2007 en Bali, los Estados habrían debido concluir un nuevo texto en Copenhague en 2009 (COP 15). Si bien durante esa cumbre logró reunir un gran número de dirigentes, de ONGs y de sociedades civiles, no se constató ningún progreso significativo. En Copenhague el documento final se negoció a puerta cerrada por un pequeño grupo compuesto por los Estados Unidos y los países emergentes, llamados BASIC (Brasil, Suráfrica, India y China). No obstante, el documento no fue adoptado. Luego de la COP18, llevada a cabo en Doha en 2012, el Protocolo de Kioto fue prolongado hasta el 2020, mientras que la adopción de un nuevo tratado fue reportada hasta el 2015.
Dos semanas antes de la inauguración de la COP21, el 13 de noviembre de 2015 París fue azotada por ataques sin precedentes que dejaron 130 muertos y 352 heridos. Debido a amenazas terroristas, la seguridad fue reforzada en el mundo entero y hasta se cuestionó si se debía o no realizar la COP21. A pesar de todas esas dificultades, la cumbre se desarrolló sin incidentes.
Contexto histórico
1. Un modelo de regulación conjunta. En el centro de las negociaciones sobre el cambio climático se observan jerarquías de poder. En este sentido, la ONU representa un sistema de interdependencia asimétrico entre actores desiguales. Las reglas se reconfiguran permanentemente en función de las dinámicas de acción y de la no-acción. Según Marie-Claude Smouts, en ese tipo de organización existen dos categorías de regulación, dos lógicas que se afrontan y se confrontan. La primera proviene de actores dominantes que detienen el poder de forjar las reglas y de hacerlas adoptar para dirigir mejor el juego colectivo. En cuanto a la segunda, surge de actores subordinados. Esos últimos ponen en práctica estrategias de retracción y de contención con el fin de pesar en la decisión final.
2. La desterritorialización y re-territorialización Norte-Sur. Después de la Guerra Fría, el principio de territorialización ha estado sujeto a grandes cambios. La noción de territorio estatal ha sido superada por las corrientes materiales e inmateriales de carácter transnacional. Éstas últimas resultan de la merma de los controles fronterizos y de la trascendencia de obstáculos espaciales y logísticos. Sobreviene entonces la desterritorialización de los intercambios internacionales, lo cual conlleva a una reconfiguración de la gobernabilidad en aspectos tales como la seguridad, la ecología, la migración y la salud entre otros. Ahora bien, las recientes negociaciones multilaterales sobre el cambio climático han sido obstaculizadas por la división clásica Norte-Sur, frenando así la adopción de un acuerdo global. En efecto, la amenaza climática exige que se empiece a tratar la atmósfera como un bien común, lo cual sobrepasa la noción clásica de apropiación territorial.
Análisis
La conferencia de la ONU sobre el cambio climático representa un oportunidad importante para todos los Estados. Para el 2015, la UNFCCC (Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático) había sido ratificada por 195 países. Hay que tener en cuenta que en las negociaciones multilaterales, aunado a la dificultad de llegar a un consenso teniendo en cuenta la diversidad y la heterogeneidad de los distintos actores, la hegemonía de Estados Unidos también representa un problema. Al respecto, esta potencia se negó a ratificar el Protocolo de Kioto bajo el pretexto que atentaba contra el crecimiento de su propia economía. Resulta evidente que la inacción de un país dominante disminuye considerablemente la eficacia de la autoridad de los otros países, en el marco de la cooperación internacional. Además numerosos Estados han decidido no participar en la segunda fase del Protocolo (2013-2020). A su vez, después del año 2000, la emergencia de los BASIC ha modificado la repartición de las cartas. China pasó a ser el primer emisor de CO2 en el mundo, superando así en el 2006 las emisiones de los Estados Unidos. En Copenhague, las dos grandes potencias y los países emergentes contribuyeron a fragilizar el mecanismo de confianza instaurado en el centro de la ONU, lo cual erosionó aún más las negociaciones. Por cuenta de este tenso ambiente, el acuerdo de Copenhague no fue adoptado por la CMNUCC, aún si no era jurídicamente constrictivo para las partes.
Por otro lado, durante las conversaciones, los países que se encuentran en desventaja frente a los más desarrollados intentaron hacer valer sus propias posiciones poniendo en práctica un juego iterativo que contribuyó a sosegar los conflictos entre los miembros. En este marco, los participantes buscaban oportunidades para satisfacer sus intereses con respecto a varios temas. Pero en contraparte, debieron hacer concesiones en otros ámbitos. Por consecuente, se asentó una impresión general de eterno recomienzo de la misma secuencia. Esa lógica obligó entonces a la reciente COP 21 a lograr compromisos recíprocos. Recordemos que la acción efectuada para limitar el aumento de las temperaturas a 1,5ºC y la noción de “pérdidas y daños”, evocada inicialmente por la Alianza de los Pequeños Estados Insulares (en inglés AOSIS), fueron integrados al acuerdo de París. Aún si en un primer momento esos principios fueron fuertemente desaprobados por los Estados Unidos.
Conviene subrayar que ese documento significó el primer acuerdo universal en el cual todos los países desarrollados, así como los países en vías de desarrollo, aceptan las obligaciones destinadas a gestionar sus emisiones de GEI. Desde este punto de vista, el modo tradicional de clasificación Norte-Sur fue reajustado en función de las amenazas relacionadas al cambio climático. Se trata de un movimiento de desterritorialización y de re-territorialización que sobrepasa obstáculos geográficos. Por ejemplo, un reporte del GIEC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático) indica que el cambio climático es actualmente la primera causa de conflictos regionales y de migraciones humanas forzadas. Asimismo, los procesos de desterritorialización se asocian igualmente con las políticas comunes que los países se comprometen a respetar en búsqueda de la estabilidad económica, al igual que de la sincronización de las diferentes agendas en la lucha por los grandes retos sociales. Las partes fijaron un objetivo a largo plazo realmente ambicioso (menos de 2ºC), lo cual supone un esfuerzo común. En ese sentido el acuerdo de París obliga a los países desarrollados a brindarle una financiación a los países pobres con el fin de ayudarles a luchar contra el cambio climático. A partir de 2020, les entregarán 100 mil millones de dólares cada año; y además se incita a los países en desarrollo a aportar financiación de manera voluntaria.
Ese acuerdo universal entrará en vigor una vez que los 55 países que producen al menos 55% de las emisiones mundiales ratifiquen el tratado. No obstante, el texto adoptó los INCDs (Intended Nationally Determined Contributions) para las reducciones de las emisiones de GEI de los Estados. Con la entrada en vigor de los puntos del acuerdo, los países determinan voluntariamente sus contribuciones en función de sus capacidades, de su contexto económico y de sus prioridades nacionales. Dicho de otra manera, ese tratado ambicioso no es constrictivo desde un punto de vista jurídico. En el futuro, si se espera actuar competentemente, habrá que contar con las respectivas expectativas de los países que lograron dejar su huella.
Aykut Stefan C. et Dahan Amy, Gouverner le climat ? 20 ans de négociations internationales, Presses Paris, Science po, 2015.
Chao Weiting, « Le triomphe dommageable des passagers clandestins. La conférence de Doha », in: Josepha Laroche (Éd.), Passage au crible, l’actualité internationale 2012, Paris, L’Harmattan, 2013, pp.11-115.
Smouts Marie-Claude (Éd.), Les nouvelles relations internationales : pratiques et théories, Paris, Presses Paris, Science po, 1998.
