Catherine Wihtol de Wenden
邓皓琛 译
Passage au crible n° 132
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2014年，欧盟共接收了625000名难民。这一数字是前所未有的，因为以往仅仅是每年约200000名左右。而在2015年，逃离欧洲周边战乱地区（利比亚、叙利亚、伊拉克和东非地区）的难民便有300000之多。其中，2000人溺于大海。让人揪心的是，这一情况持续恶化。在2000年和2015年之间，估计有30000难民在海中丧命。倘若从1990年开始算起，则高达40000人。与此同时，德国总理默克尔在2015年9月宣布的举措更是一大转折。她宣布德国在随后的时间内将接收80万难民。而法国总统奥朗德和欧洲委员会主席容克则呼吁在全体欧盟成员国中根据各国人口和能力采取共同和必要的接收难民措施。
历史回顾
欧洲的难民政策基于1951年的《日内瓦难民地位公约》。该公约对难民作出的定义为：“具有正当理由而畏惧会因为种族、宗教、国籍、特定社会团体的成员身份或政治见解受到迫害，因而居留在其本国之外，并且不能或由于其畏惧而不愿接受本国保护的任何人。”符合这一条件的人，便可到他国申请避难。因此，避难申请权便是一个获得多数国家承认的权利。目前，全世界只有约五十多个国家没有对此予以承认。然而，鉴于欧洲各国的不同立场，欧盟一直都致力于平衡处理这些立场。
欧洲第一次难民危机，发生在苏联解体之后。也恰是这个时候，欧洲有了相应的对策。当时，有50万难民涌向欧洲。在1992年，便有432000人进入德国。欧洲采取的对策，便是针对当时难民在多个登记以便挑选最佳避难国的现象（Asylum shopping）。自此，在1990年《都柏林协议》后，难民在一个国家的申请便在欧盟全体成员国中予以受理和答复。对难民申请的批复，无论是批准或是拒绝申请，也遵循这一规定。由于多数的申请在德国和奥地利进行登记，因此这两个国家便要求其他国家一同分担。2003年欧盟的《都柏林第二公约》，便通过了“在第一到达国登记”的原则（one stop, one shop）。然而，这一原则却让那些地处欧盟外围、且接待条件不佳的国家（如意大利和希腊）备受困扰。而且，这些国家也不像德国和瑞典那样有着接收难民的经验。因此，初到意大利或希腊的难民便纷纷离开这些国家，且尽力避免护照上留下这些国家的公章，否则他们将会被遣返到最初到达国。欧盟如此一种举措，造成了像雅典和加莱地区的难民聚集。这两地的难民，都向往前去英国避难。
2008年，《欧洲移民与避难协议》（不是公约）在其五大原则中表明了欧洲避难申请的协调机制。在这一协议下，马耳他便有了一个协调办公室，负责不同申请者的诉求。那时，一大批特定国家或地区的及不合符规定的申请人名单便流传于欧盟内部。这让难民获批的可能性进一步降低。可是，2011年的阿拉伯革命，以及叙利亚、伊拉克、利比亚危机，还有阿富汗难民的到来，让《都柏林第二公约》的原则形同虚设。现在欧盟采取的新政策，让这些难民有了更大的自由度，可以按自己意愿去到避难申请国。此外，该政策还让各国在处理申请时有更大的自由度，可以根据申请人和欧盟某地的联系来受理申请。默克尔的新举动，无疑会令《都柏林第二公约》成为一纸空文。
于是，我们可以看到：在2014和2015年申请避难的人数激增。对此，欧盟委员会在2015年6月先是撤销了之前各国摊分的数额，随后更是对各国强硬采取了新的摊分办法。我们应该留意到，一方面有着一些愿意接收难民的国家，另一方面也有一些不愿受欧盟强制分配接收数额的国家（例如中东欧国家、英国、爱尔兰和丹麦）。
- 叙利亚难民涌入欧洲后的避难问题。在考虑难民的个人背景和受迫害程度等问题上，《日内瓦难民地位公约》是否还应继续被遵守？难道欧盟对叙利亚这一从2011年便有近六百万人离开家园、四百万人在国外的国家不应采取一种针对全体叙利亚人的政策？部分国家已经接收了几百万叙利亚难民，它们主要是：接收了180万人的土耳其、120万人的黎巴嫩和60万人的约旦。换言之，这种罕见且棘手的危机是否应该采取特殊措施，正如像1975-1980年对待东南亚难民（Boat people）那样？除这个问题外，欧盟国家还不愿意接受数额被强制分派的机制。始于2001年的某种欧盟临时收紧机制，大可以像当年接收前南斯拉夫的难民那样调动起来。然而，这些机制并没有出现在后来提出的解决方案中。
- 欧盟的避难协调机制。在欧盟中，每个成员国都有其自己的外交政策，和具体某个难民流出国有着特别的关系。同时，在欧盟不太明朗的难民政策中，各成员国也可以决定是继续维持或终止其原有的难民接收传统。然而，那些申请人却对具体要去的国家非常明确，个中可能有语言、亲属、工作机会和福利等多方面原因。这便是所谓欧盟成员国在难民申请人眼中毫无差别这一说法纯属无稽之谈。在这个背景下，极右翼的解决方案便是利用这一新形势，要求欧盟采取全面的限制性移民政策。
案例分析
欧盟目前面临的难民危机，揭示出这一方面的讨论已经饱和。事实上，尽管欧盟在近25年有着越来越深厚的应对经验，它的举措却无法减少难民的申请数，也无法阻止难民的正常或非正常进入。而且，它也意味着欧盟内部的东西分歧。这一局面，意味着前共产阵营的欧盟成员国的拒绝姿态。同时，它也透露出欧盟的南北差异，即北欧国家不愿对大量从南欧（例如意大利和希腊）涌入的难民采取一致立场。而像意大利一国，在2013年11月到2014年11月便采取了特别行动（Mare Nostrum）应对。最后，各成员国各自为政的局面，也影响着欧盟的团结。不过，我们应明白：欧盟是在人权和分担责任的考量中作出接收或不接收难民的决定的。
参考資料
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Höpfner Florian, L’Évolution de la notion de réfugié, Paris, Pédone, 2014.
Thiollet Hélène, Schmoll Camille, Wihtol de Wenden Catherine, Migrations en Méditerranée, Paris, CNRS Editions 2015.
Vaudano Maxime, « Comprendre la crise des migrants en Europe en cartes, graphiques et vidéos », LeMonde.fr, [En ligne], 4 sept. 2015, disponible à l’adresse suivante : http://www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2015/09/04/comprendre-la-crise-des-migrants-en-europe-en-cartes-graphiques-et-videos_4745981_4355770.html.
Dernière consultation : le 17 sept. 2015.
Wihtol de Wenden Catherine, Le droit d’émigrer, Paris CNRS Editions 2013.
Wihtol de Wenden Catherine, Faut-il ouvrir les frontières?, Paris, Presses de Sciences Po 2015.
Wihtol de Wenden Catherine, La Question migratoire au XXIe siècle. Migrants, réfugiés et relations internationales, Paris, Presses de Sciences Po, 2013.
