Philippe Hugon
邱崇軒 譯
Passage au crible n° 124
Source: Wikimedia
2015年1月21日至28日，第二十四屆非洲聯盟 (Union africaine) 高峰會於衣索比亞首都阿迪斯阿貝巴召開。本次會議的主要議題為《展望2063年，女性自主與發展的確立》。伊波拉疫情也被提出討論，受害最深的三個國家(幾內亞、賴比瑞亞與獅子山共和國)要求取消三億美元的債務。1月29日，非洲聯盟和平與安全理事會召開集會，共有15國元首出席，但奈及利亞總統古德納克‧強納森(Good Luck Jonathan)缺席。這個機構當前的任務是打擊恐怖組織，尤其是博科聖地(Boko Haram)。為了回應聯合國的經費支援，會議中也提出組成一支7500名兵力的跨國聯軍。
然而，各項重要決定中最令人驚訝的卻是辛巴威總統羅伯‧穆加比當選非洲聯盟新任主席。獨裁者穆加比今年高齡九十歲，曾經是對抗種族隔離的民族英雄，三十五年來掌控辛巴威權力，近年更大肆批評西方國家。他的當選象徵了非洲各國在處裡國際事務上的矛盾，既要表達反西方的泛非洲主義，卻又沒有能力只靠非洲國家的力量維護和平或是解決疫情。此外，面對非洲各國年輕人逐漸提升的政治意識，反對政府領導人操弄憲法延長任期，穆加比當選也突顯了非洲老人政治、萬年總統的舊習。
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歷史回顧
於2002年，非洲統一組織(Organisation de l’unité africaine)更名改革為非洲聯盟，並執行《非洲發展新夥伴關係計畫》(Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique)，強化了非洲各國的政治整合。非洲聯盟目前有53個會員國。僅有摩洛哥，因為不認同早期非洲統一組織以及現在非洲聯盟支持撒哈拉東部地區獨立，而未加入。在組織架構方面，非洲聯盟逐漸鞏固：集體大會、執行理事會、常任代表會議，以及非洲聯盟委員會。遵照歐盟發展的模型，非洲聯盟從初期的合作協商組織發展成為引導整合的機構。
2014年10月12日，於布吉納法索首都瓦加杜古通過的行動計畫訂出五大優先事項：一、機構轉型 (泛非洲議會)；二、維護和平(和平與安全理事會)；三、區域整合的強化；四、創立一個非洲共同願景；五、通過非洲聯盟法院規章。此外，該行動計畫也初步訂出非洲聯盟主席任期一年、非洲聯盟委員會主席任期五年。
相較於非洲統一組織，非洲聯盟的成立代表了兩項政治創新：
一、對不遵守政策和決定的會員國，非洲聯盟有能力祭出制裁。此外，2007年通過的憲章確立了改善民主與治理等目標的決心。二、當一國政權的合法性與正當性遭受威脅時，非洲聯盟有涉入的權利；這個決定與不干涉他國內政原則，維護國家主權的概念相斥。非洲聯軍創建於2003年，依照非洲的地理區分成五支軍隊，受非洲聯盟和平與安全機構管轄，以執行各項維持和平的任務。
然而，實際執行情況卻和上述目標和規範有很大的差距，在幾個非洲大國影響之下，非洲聯盟獨自運作的範圍有限。再者，和歐盟機構相比，非洲聯盟缺乏政治和經費的自主性。而在幾位支持建立一個非洲大聯合政府的領袖(如卡達菲、瓦德) 下台之後，非洲聯盟更喪失其影響力。而這個非洲大聯合政府的理想還面對其他阻礙，如南非抱持質疑態度，北非阿拉伯回教區與撒哈拉以南地區的衝突，以及區域整合仍不夠深化。
實際上，羅伯‧穆加比當選非洲聯盟主席突顯了南非影響力的提升。如同德拉米尼-祖馬女士於2012年7月當選非洲聯盟委員會主席，穆加比的勢力來自對抗種族隔離運動時的聯盟。同時，也證明了南部非洲發展共同體(Southern African Development Community, SADC)能適時團結對抗中部非洲國家經濟共同體(Communauté Économique des États d’Afrique Centrale, CEEAC)、西非國家經濟共同體(Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest, CEDEAO)、由法語國家組織(Organisation Internationale de la Francophonie, OIF)代表的非洲法語國家，以及非洲人口最多的奈及利亞。
理論框架
非洲聯盟的疲弱主要來自下面兩個原因：
一、各國利益衝突。非洲聯盟本身即反映了各國間的對立，尤其是奈及利亞與南非兩個大國之間的衝突。奈及利亞和南非都希望取得非洲的領導權，並且在未來取得聯合國安全理事會常任會員國的席次。
二、和平任務的整體動員不力。儘管非洲各國高呼「非洲治世」(pax africana)，但實際上卻面對經費短缺，加上非洲各國並未全然投入和平與安全的維護任務等難題。整個非洲，負責和平與安全的機制運作不良。面對來自各地的衝突，尤其是不斷擴張的恐怖主義和伊斯蘭激進組織，不論是在利比亞、蘇丹、索馬利亞、馬利、奈及利亞、查德湖的周邊各國、中非共和國，又或者是剛果民主共和國，非洲聯盟都無法展示它的權威。於是，為了對抗博科聖地而籌組的非洲聯軍遇上經費的問題，要協商出一個多國參與的計畫也不容易。因此，仍是由一國或兩國聯軍投入任務，非洲聯軍成為次要角色，有時甚至被聯合國部隊代替。
案例分析
儘管設置了非洲人權和民族權利法院，對於在各國危害人權的情況，尤其是剛果民主共和國、象牙海岸、索馬利亞與辛巴威，非洲聯盟仍然採取非常保守的態度。對於民主體制的破壞或是對人民反政府動員(如2011年開始的阿拉伯之春)，非洲聯盟同樣沒有作為。於是，大部分的憲法修正案，都是國家領導人為了規避憲法法庭或憲政委員會，延續政權的政治操弄。因此，在非洲各國，任期的長度、權力的個人化以及專制政權導致的危機，這三個現象之間有相當的關連性。這也就是為什麼選舉往往伴隨著衝突，甚至造成危機，如在象牙海岸(2000、2010)、肯亞(2007、2008)、辛巴威(2007)與剛果共和國(2011)。透過分配資源來鞏固權力的侍從主義(clientélisme) 陋習，僅在少數的國家選舉中避免(迦納、塞內加爾與肯亞，2013)。
年邁且專制的穆加比當選非洲聯盟主席，對非洲的年輕一代來說是個挫敗。當然，他的民粹主義與反對英國覬覦非洲礦業利益，仍然獲得一定的支持。但是，在對抗種族隔離制度方面，他的貢獻已是上一輩人的過去記憶。穆加比推行的農業改革，讓老兵獲得土地，結果造成農業衰退，嚴重影響辛巴威年輕人的生活。也因此，辛巴威必須依靠軍隊鞏固政權。然而，現在的非洲年輕世代─不管我們視其為不定時炸彈或是改變的力量─期待參與政治、社會和經濟的運作。儘管非洲年輕一代在人口統計上是多數，但在政治和社會層面卻是處在弱勢。年輕人對未來沒有期待和憧憬，往往只能在屈服和抗爭之中作出選擇；聽信各種極端主義分子宣教的機率也增加，不論是反對伊斯蘭教長imam的組織、什葉派兄弟會、塞內加爾與奈及利亞的遜尼教派，以及福音教會。
穆加比的勝利其實突顯了非洲聯盟在和平與安全維護方面投入的不足。儘管非洲聯盟推動建立一支非洲軍隊，以對抗持續犯下危害人類罪的博科聖地。為此，甚至反抗奈及利亞亟欲保留國家主權的遲疑態度。然而，在非洲聯盟宣布涉入這項危機之後，僅有查德湖周邊國家(查德湖流域委員會)加入，以及法國和美國提供後勤支援。此外，非洲聯盟極度欠缺經費，在各國間取得協議也非常困難，僅有40%的預算來自會員國的固定支出。
除了口號，非洲聯盟必須用實際的作為來改善民主、政府治理或是介入國家事務等問題。然而，要達成這些目標，會員國必須投入更多的經費，尤其是有礦產和產石油的富有國家。讓渡部分國家主權給非洲聯盟，配合以地區整體規劃公共財的生產，應該可以解決跨國化時代國家主權互相重疊的問題。同樣地，區域經濟整合也可以避免部分國家的經濟依賴。但是，要往這個方向發展，前提是有強勢且民主的國家政府，以避免任何領土分化的危機；同時，公權力必須接受公民社會的協助與監督，尊重少數族群的基本權利。然而，穆加比的當選全然否定了此一選項。
參考資料
Nougarel Fou, Briga LMI, L’architecture de paix et de sécurité en Afrique : bilan et perspectives, Actes colloques, Bordeaux, Ougadougou, nov 2012-oct. 2013.
Philippe Hugon, Géopolitique de l’Afrique, 3e ed., Paris, SEDES 2013.
Romuald Likibi, La Charte africaine pour la démocratie, les élections et la gouvernance, Paris, Publibook 2012.
