Por Florent Bédécarrats
Traducción : Ulises Aquino Jiménez
Passage au crible n°112
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México organizó el 15 y 16 de abril 2014, la reunión de la Global Partnership for Effective Development Cooperation, fruto de una iniciativa de la OCDE. La conferencia reunió alrededor de 1500 participantes de 140 países: jefes de Estado y de gobierno, ministros, miembros de parlamentos, dirigentes de organizaciones internacionales, empresarios y representantes de la sociedad civil, fundaciones y profesionales del desarrollo. La evaluación de esos dos días parece mitigada: el fracaso que algunos anticipaban no ocurrió y la participación de una gama diversa de actores constituye un motivo de satisfacción para los organizadores. Sin embargo, la declaración final carece de sustancia y múltiples socios no la han ratificado.
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Hasta la caída del Muro de Berlín, la APD (ayuda pública al desarrollo) testificaba las grandes divisiones predominantes: el big push, la sustitución de importaciones, el desarrollo rural integrado o el ajuste estructural. Sin embargo, obedecía principalmente a los juegos de influencia de las antiguas potencias coloniales y a la lógica de bloques. Después del final de la Guerra Fría, la constatación del fracaso de los años de intervención y las fechorías de las políticas neoliberales han alimentado una duda profunda sobre este mecanismo de solidaridad interestatal. En el 2000, la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio tradujo un sobresalto, el cual privilegió un número determinado de objetivos prioritarios, precisos y medibles, endosados por el conjunto de los participantes sobre el terreno y debiendo ser alcanzados en 2015.
Para apoyar este movimiento y restaurar la credibilidad de su acción, bajo el auspicio de la OCDE, los receptores de la APD motivaron una basta negociación buscando enmarcar sus prácticas a fin de mejorar la eficacia de la ayuda. Tras un primer encuentro internacional en Roma (2002), dos etapas se observaron determinantes: la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo en 2005, y posteriormente los compromisos de Busan, adoptados en Corea (2011). La fecha límite para los ODM se acerca, estos actores tratan ahora de reestructurar una agenda común post 2015, promoviendo principalmente la noción de desarrollo sustentable. La reunión de México pretendía ser un hito de este proceso transnacional.
Diplomacia de la ayuda. Sea en sus facetas humanitarias, aquellas de la reconstrucción, o del desarrollo, la ayuda es frecuentemente movilizada por los Estados como un instrumento suplementario al servicio de su estrategia política. Con el declive de la lógica bipolar y el debilitamiento de las lealtades producto de la colonización, la APD fue respaldada por otros objetivos, tales como la expansión de las oportunidades comerciales, el aseguramiento y acceso a las materias primas, la búsqueda de apoyos para iniciativas internacionales, o incluso la difusión de normas técnicas, financieras, comerciales, sociales y medioambientales. Este ámbito ve hoy el aumento de poder de nuevos participantes: los países emergentes, las fundaciones y empresas privadas, las ONG, los despachos de expertos y los think tanks.
Eficacia de la ayuda. La desconfianza mostrada frente a intervenciones de solidaridad nacional incitó a los actores de la ayuda a poner énfasis en los resultados de su actividad. Esta preocupación se tradujo en el aumento de importancia de la evaluación como instrumento de rendición de cuentas. Las revisiones sistemáticas fueron así instauradas para evaluar los proyectos o programas de desarrollo sobre la base de criterios comunes como la pertinencia, la eficacia, la eficiencia, la sostenibilidad y el impacto. Por otra parte, instancias transnacionales fueron instituidas a fin de coordinar las intervenciones. Además, principios cardinales fueron adoptados para enmarcar la programación de los participantes de la ayuda: apropiación por los beneficiarios, armonización de las iniciativas, alineación con las prioridades definidas localmente, alianzas entre organizaciones públicas y privadas, en fin transparencia.
La gobernanza de la Global Partnership for Effective Development Cooperation suscita debates, particularmente respecto de la representación de la sociedad civil en el Comité de Monitoreo. Su presidencia tripartita busca por el momento asegurar un equilibrio entre los países desarrollados, los países en desarrollo y los emergentes. El equipo actual, compuesto de representantes británicos, nigerianos e indonesios, ha sido criticado por su falta de transparencia. En consecuencia, algunos demandan que la composición y el mandato de esta estructura sean modificados. La próxima fase será dirigida por tres vice presidentes representando a México, los Países Bajos y un país africano aún por determinar. Una expectativa importante, a este respecto, consistirá en sobrepasar la prioridad acordada sobre el lanzamiento de eventos, para concentrarse sobre la organización a largo plazo de un debate de fondo. Imprimir una dirección clara, a un conjunto tan heterogéneo sigue siendo sin embargo un reto.
Esta reunión igualmente ha alterado la evolución de las relaciones de poder en el campo de la ayuda. Así, los países emergentes se reivindicaron una posición tangente. Aunque participando activamente, México y Nigeria criticaron este multilateralismo. En cuanto a Brasil y Argentina, se mostraron aún más escépticos. Hablando de China y la India, ni siquiera participaron en los intercambios.
Al contrario, los actores privados se muestran mucho más activos. En el marco de encuentros paralelos donde se han mostrado realmente presentes, las fundaciones adoptaron por primera vez una carta común sobre la eficacia de sus acciones. Las grandes empresas – en particular las del sector de materias primas y la industria – fueron por otra parte muy visibles. A la invitación de donantes, los representantes de la sociedad civil bastante numerosos, participaron o criticaron poco. La rivalidad aún es fuerte entre las Naciones Unidas y la OCDE tratándose de la organización más legítima para guiar el proceso. Este debate parece sin embargo anticuado considerando la multiplicación de las PICS (Partnerships Initiative Coalitions).
El objeto de las negociaciones también evolucionó. En efecto, si bien las discusiones del grupo se concentraron inicialmente sobre la eficacia de la ayuda, se ampliaron progresivamente y actualmente es el tema de las alianzas multi actores la que se muestra al centro de las preocupaciones. Los participantes compartieron la constatación de una singular ausencia de debate durante las reuniones plenarias en el curso de las cuales los intercambios siguieron siendo muy codificados sin intervenciones intempestivas, incluyendo a las organizaciones de la sociedad civil. Por ejemplo constatamos poco avance sobre las cuestiones situadas a la cabeza de la agenda oficial, como el rol del sector privado, los actores multilaterales y el medio ambiente. Por el contrario, los elementos paralelos fueron más dinámicos y permitieron avanzar sobre ciertos temas, como la evasión fiscal o bien la lucha contra el lavado de dinero, etc. Francia busca por su parte adoptar un rol de catalizador sobre los asuntos relativos a las normas de responsabilidad social y medioambiental, y sobre la alianzas entre operadores públicos y privados.
La cuestión de los recursos no fue sin embargo tratada durante las discusiones y el respeto de los compromisos tomados por los Estado donantes de consagrar 0.7% de su PIB ni siquiera fue discutido, mientras que este tema cristaliza por lo tanto múltiples debates en los foros sobre el desarrollo al Norte.
Bearce David H., Tirone Daniel C., « Foreign Aid Effectiveness and the Strategic Goals of Donor Governments », The Journal of Politics, 72 (3), 2010, pp. 837-851.
Wood Bernard et al., The Evaluation of the Paris Declaration, Copenhagen: Danish Institute for International Studies, 2011.
