Feb 26, 2010 | Passage au crible (chinois TR), 對外政策, 歐盟
Elsa Tulmets
翻譯 邱崇軒
Passage au crible n°16
在 2009 年 12 月失敗的哥本哈根會議失敗之後,新上任的歐洲理事會主席範龍佩 (Herman Van Rompuy) 於 2010 年 2 月 11 日召集歐盟各會員國的領導人以召開搶救經濟特別高峰會。在此情 況下,此會議成為裡斯本條約生效以來,第一個受到媒體關注的歐盟高峰會。但是,盡管會中提出 一些創新的措施,歐盟的對外關系並沒有因此而引起注意。歐盟的對外政策僅勉強像徵性地寫進條 約,而似乎被認定停留在次要地位。
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歷史回顧
自冷戰結束以來,由於歐盟無法解決各個危機,包含在其鄰近區域的衝突(如巴爾幹半 島),歐盟必須不斷地重新定義在這個多極世界 (monde multipolaire) 中所扮演的角色。2002 年簽定 的歐洲前途公約 (Convention sur l’Avenir de l’Europe) 提出對外政策新的展望,企圖簡化先前的條約 並賦與歐盟國際法法人格。但接下來的歐盟憲法條約於 2005 年遭到否決,重新編寫的新條約於 2007 年 12 月 13 日在里斯本通過,而終於在 2009 年 12 月 1 日生效。然而,第一場歐盟高峰會卻完 全忽視重要的國際問題,而把焦點擺在如何援助希腊以及「Europe 2000」促進經濟成長暨就業計 畫。
理論框架
歐盟首位常任主席上任儀式作為一個新的主權機構的宣示,卻意外暴露出歐盟薄弱的軟實 力和擴溢效應的限制。
一、 軟實力 (Soft Power)
當奈依 (Joseph Nye) 提出這個論點時,他企圖定義美國享有其在國際上吸引力。除了強制力 以外,他也想要歸納出美國為何能依靠其他方式影響他們伙伴。軟實力的基礎是經濟,再延伸至社 會和文化資源,而和軍事實力─傳統上認為的「硬實力」─對立。
歐盟經常向外宣傳其內部整合最成功的幾項政策(如單一市場),並運用歐元區所衍生的吸引 力以打入國際社會。因此,近期歐盟發表的政治談話中曾運用軟實力這個術語,以支持歐盟往東擴 大的策略。實際上,這個模式也被反覆應用在目前進行中的歐盟入會協商,以及自 2004 年替歐盟 擴大後南方和東方國家規劃的歐盟近鄰政策 (Politique Europeenne de Voisinage, PEV)。
二、 擴溢效應 (Spill over)
研究歐盟整合的專家學者重新詮釋由梅傳尼 (David Mitrany) 提出的這個概念。此項概念旨在 解釋現存某些非政治相關領域緊密的合作關系,如農業和運輸等。但接下來,合作的領域往較政治 性的方向擴散。在這個邏輯下,單一貨幣「歐元」的創立,當時必須仰賴各會員國放棄自身的特權,尤其貨幣為一國主權的像徵。當擴溢效應由某一部門帶動另一個部門發展,對外政策領域也將 得以有更高度的整合。舉例來說,由於歐盟單一市場整合的成功,歐盟共同貿易政策才接著順應而 生。至於危機預防的應變措施,部分制度則是依據申根協議而來。當然,2 月 11 日的歐盟高峰會見 證了歐盟不同行動計畫之間緊密的關系,但也同時透露出各部門間的協調不足的問題。
案例分析
一、 維護歐盟的軟實力
在危機時期,歐盟依靠其制度規範和經濟發展成果捍衛其在國際上的信譽並維持軟實力。 裡斯本條約設下一新局,給予歐盟一個可以對外聯繫的「電話號碼」以回應前美國國務卿季辛格點 出當時歐洲面臨的困境。而正是因為裡斯本條約設下歐洲理事會常任主席一職,履新上任的範龍佩 才得以在輪值主席制之外,召開此次高峰會:如為了因應國際情勢需要,歐洲理事會主席可以召集 各會員國領導人舉行歐洲理事會特別會議,討論該問題的發展並定出歐盟對此一政策的策略方向 (歐洲聯盟條約增修版第26條)。但是,若此條約賦予歐盟某些重要的權責,它卻並未預料如何有效 率地分配這些權責以改善歐盟的能見度。關於這一方面,新的歐洲理事會主席必須和已受到不少外 界批評的「歐盟外交和安全政策高級代表」艾希頓 (Catherine Ashton) 一同努力,然而這個不久前 設立的外交職務在行政上仍窒礙難行。歐盟各會員國的領導人仍然保留像徵性的實權,且因為歐洲 理事會「擬訂歐盟重要的戰略利益,決定目的,並執行對外政策和共同安全的總體方針(第15條)。
自2008年以來,金融危機衝擊全球,也讓歐盟經濟軟實力的不足之處重新浮現。因此,歐 洲國家把首要任務放在重整歐元區和就業市場顯示出它們已無法獨自對抗國際化且缺乏整飭的市 場。但如果歐元區衰退,負面的擴溢效應恐怕會損害共同市場的穩定和歐盟的對外關系。因此,歐 盟必須先面對內部運作的種種挑戰,才可能以一個整體對外發聲。
二、 德、法兩國,以往擴溢效應的推動者
在歐盟整合的過程中,長久以來德、法兩國提供最大程度的幫助以達成政治共識。然而2月11日的 高峰會卻讓我們注意到這兩個歐盟創始國已無力讓歐盟各國互相妥協。以經濟成長和就業問題來 說,欲實行的措施並未得到二十七個會員國一致支持。在類似情況下,德、法兩國曾共同呼籲創立 一個歐盟層級經濟管理單位,但此意見並未被采納。其實,就算德、法兩國看重對外事務對歐盟期 程的影響仍相當有限。
德、法合作的效益至此表現得薄弱,無力再推動歐盟政治整合以提升其在國際上的能見度。無庸 置疑,根本原因在於冷戰結束和歐盟往東擴張以來各國的歧見。這些歧見其實並非如美國保守派人 士所理解的肇生於「新、舊」歐洲的對立,而是來自於各國內部政治對立的態勢。直到今日,歐盟 整合仍為了其制度運作應采用跨國制或聯邦制而爭執不休,而各國對將來需優先處理經濟或是政治 問題亦意見相左。
參考資料
Laïdi Zaki, La Norme sans la force : l’énigme de la puissance européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2005.
Mitrany David, A Working Peace System, Londres, Royal Institute of International Affairs, 1943.
Nye Joseph, “Soft Power and American Foreign Policy”, Political Science Quarterly, 119 (2), 2004, pp. 255-270.
Tulmets Elsa, “A ‘Soft Power’ with Civilian Means: Can the EU Bridge its Capability-Expectations Gap in the ENP?”,
in : Delcour Laure, Tulmets Elsa (Eds.), Pioneer Europe? Testing European Foreign Policy in the Neighbourhood, Baden-Baden, Nomos, 2008, pp. 133-158.
Feb 18, 2010 | Passage au crible (chinois TR), 多邊主義, 氣候暖化, 環境
Simon Uzenat
翻譯 Jenna Rimasson
Passage au crible n°15
在聯合國氣候變化框架公約的主持下,自 2009 年 12 月 7 日至 19 日於哥本哈根舉行第 15 屆締約方會議(Conference des Parties, CdP),此次談判旨在達成一項具有法律強制力的協定。正 是在這種情況下,延長並加強之前京都議定書訂下的目標—京都議定書於 2012 年 12 月 31 日 到期—從而確立未來氣候控制的多邊規章。
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歷史回顧
1997 年 12 月,於京都召開第三屆締約方會議,各國代表並於會中簽署一項議定書,明 訂工業化國家(列於其附表一),依照 1990 年水準,必須減少平均 5.2 % 的溫室氣體排放總量。 此外,該協議規劃了關於氣候的國際核查制度並建立了制裁機制。2007 年 12 月的巴里島會議 (第十三屆締約方會議),協商討論後則通過了「巴里島行動計畫(Plan d’action de Bali)」以及為 期兩年的期程書 — 巴里島路線圖 – 決定在哥本哈根的第十五屆締約方會議的最終舉辦期限。
在此規劃下,氣候問題的處理規劃掌控於超國家單位或機構手中,著名的例子如氣候變 遷跨政府專家團體(GIEC),聯合國主管機關以及歐盟。即便柯林頓政府已簽署京都協議書,其 後卻沒有得到美國國會的批准。該條約目前有 189 個締約方;即使美國現在認識到溫室氣體對 氣候與健康的影響,仍然不認同京都協議書提出的總體目標,各國按比例承擔過去和目前應負 的責任。至於新興國家— 其中主要包括巴西、中國和印度— 和最不發達國家,則要求其他國 家尊重他們以發展為首要考量的權利。要達成這個目的,這些國家毫不遲疑地透過國際組織來 修正工業化國家和發展中國家之間社會和經濟的差距。在這種情況下,哥本哈根協議似乎成為 權力關系的產物,並表明了全球性政治權力再分配的延續。
理論框架
2010 年 1 月 31 日哥本哈根協議的結論和各國作出的承諾,讓我們可以重新檢視兩個密切 相關的概念。
一、多邊主義。遠遠不能簡化以及描述成一種新的國與國的關係,多邊主義應該意味著新的全 球治理,一種分散而混合的機制。結合公共和私營部門,國家和民間社會,微觀和宏觀交疊,全球治理仍然是有關國際關係民主化的研究和談論焦點。然而,事實上,這個動態的發展包括 許多曖昧不明確的過程,因此,形成極度不均衡的世界觀。多邊主義因而可以進一步理解為可供國際機構運用的意識形態和實用資源。
二、全球公共財產。作為國際關係的重大議題之一,全球公共財產視同為社會建設過程中,不 論在時間和空間內,追求美好發展願景的最初產品。在這方面,跨國化運作的專長和知識 不 僅是一項成功條件亦是一種客觀評價方法的首選工具。但是,當代的理性思考有時卻會與歷史 框架互相矛盾,而與同一環境裡的公、私主管機關發生猛烈衝突。
案例分析
眾多觀察家認為,哥本哈根高峰會僅達成最小化的協議,而犧牲了人類的普遍利益。事 實上,哥本哈根協議與京都議定書的精神決裂。當然,它加強了1992年裡約宣言的七項原則各 國「共同承擔不等的責任」,但僅僅反應了氣候變遷跨政府專家團體的建議,以限制溫度升高 在2攝氏度以內。此外,它並沒有計畫設立任何國際核查和制裁機制。還應指出的是,於2009 年12月氣候變化框架公約的全體大會上,沒有任何國家曾正式簽署此協議,而僅寫入大會「紀 錄」而已。
然而,如要更深入理解全球治理的組織原則和重要方向─尤其是在環境保護領域,我們 應該要跳脫有關規範性辦法的思考。一般說來,在雷曼兄弟公司(Lehmann Brothers)倒閉後十 六個月簽定的哥本哈根協議標示了重新界定公共和私人領域的重要一步。不需污蔑民族國家的 個人主義行為,而是應該分析金融經濟危機如何加快治理框架的分化,各相關機構的數量倍增 且分工更細,其所追求的利益也更不相同:如國際組織、銀行體系和各國政府之間近期締結的 關系。如此看來,各國的談判策略亦表達其獨特的世界觀點,也因此各國家間更加難以妥協。 最後,哥本哈根的談判過程不透明─發展中國家被排除在外,同時非政府組織不能進入會場─ 導致各方立場衝突,並打壓了最有野心的提案。
因此,問題不出在聯合國提出的國際體系,而是該如何建立一套多邊制度,以納入所有 相關機構:企業,地方當局或非政府組織。此外,自1995年柏林第一屆會議以來,即使氣候變 遷跨政府專家團體的研究報告一直為氣候變化框架公約決議的重要依據,該組織曾經歷的合法 性危機也已大大削弱其公信力。因此,欲通過一項具有法律約束力且規範所有國家的機制似乎 仍然不太可能。哥本哈根協議不遵行京都協議書所肯定的邏輯,而取其失敗的教訓(減放5%的 目標並沒有達成),因此,其目的在於建立一個新的合作框架,靈活有彈性且須依賴各國熱 忱。鑒於各國在此問題上作出的承諾不一,根據2010年1月31日提交給氣候變化框架公約的資 料,累積推算後預估工業化國家於2020年的排放量將比1990年的標准減少13,3%至17,9%,但遠 遠不及氣候變遷跨政府專家團體2007年提出的第四次報告,其認為減少25至40%為必要的。歐 盟因此預計較1990年的標准減少排氣量20%,美國依據2005年的標准減少17% (較1990年減少 4%) ,俄羅斯較1990年減少25% (相對於2007年則是增加13,5%),中國則依據2005年的標准減少 45%排碳量,印度則是24%。
我們應用一個新的討論機制來理解多邊主義,這個窗口可讓任何單位有其表達戰略的機 會。在這前提之下,哥本哈根會議描繪出新的全球布局,其協議,則是在此新布局下經由全球 同意的措施。
參考資料
Kaul Inge, Grunberg Isabelle, Stern Marc (Eds.), Global Public Goods. International Cooperation in the 21st Century, New York, Oxford University Press, 1999.
Keohane Robert O. (Ed.), International Institutions and State Power, Boulder, Westview Press, 1989.
Kindleberger Charles P., The International Economic Order. Essays on Financial Crisis and International Public Goods, Berkeley, University of California Press, 1986.
Knight Andy, A Changing United Nations: Multilateral Evolution and the Quest for Global Governance, New York, Palgrave, 2000.
Petiteville Franck, Le Multilatéralisme, Paris, Montchrestien, 2009.
Feb 11, 2010 | Passage au crible (chinois TR), 全球公共衛生, 南北對立
Clément Paule
翻譯 Jenna Rimasson
Passage au crible n°14
2010 年 1 月 29 日在達沃斯年度世界經濟論壇上,比爾和默林達·蓋茨宣布,到 2020 年之 前,他們的基金會將投注總計高達十億美元資助發展中國家進行疫苗研究,開發新疫苗並協助 疫苗的發放。根據微軟的前總裁,這項投資預計將大幅度地減少傳染病所造成的嬰兒死亡率。 因此,這位世界上最富有的人 -根據 2009 年福比士排行- 欲通過 1999 年成立的基金會來為 全球的公共衛生作出貢獻。蓋茨基金會其實是世界第一的慈善機構,此機構於 2009 年 9 月估 計握有三百四十億美元的基金。在這十年裡,這個私人機構已經成功地躍上國際舞台,成為全 球公共衛生政策的重要參與者。正因如此,這個基金會在這領域每年度所貢獻的資金 -在 2007 年已經超過十億美元- 如今已超過世界衛生組織的預算和許多國家的雙邊資金。
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歷史回顧
一個多世紀以來,這種以產業龍頭的資產來成立的慈善組織,在美國特別興盛。這個國 家的特殊性,包括政府扮演的角色,社團性質的非營利機構 – 非營利部門或第三部門- 或是 新教徒的倫理觀念,這些特點在這個國家並不罕見。事實上,19 世紀末以來美國企業家歷經 一個世代大量累積財富,因而私人行為者紛紛出現。有三個組織 – 俗稱的三巨頭 – 就出現於 慈善時代的開端:包括卡內基、洛克菲勒和福特基金會,分別是成立於 1911 年、1913 年和 1936 年。這些不同於傳統的慈善機構,以更積極的方式合理地運用捐款,並且有不同的捐款規 模。通過對教育、和平維護和醫藥的補助,他們很快地在全球贏得了極高的聲譽。原本被質疑 以逃稅為目的的這些基金會,他們也被指控為傳播的美國文化帝國主義的工具。在這種情況 下,三巨頭(big three)推行的各項研究也顯示了其成員對美國外交政策有重大的影響。今 天,這些基金會依然持續運作中,甚至增加了他們的捐款金額;例如福特基金會在 2008 年就 握有超過一百一十億美元的資金。
但是,儘管這一批慈善先驅已隨著 20 世紀局勢的變化而有所調整,他們今日仍被新一代 的私營基金會迎頭趕上。這些新一代的基金會由近年來發跡的金融新貴所成立,包括因新穎的 科技技術和放鬆管制的市場獲取大量財富的企業家:比爾蓋茨,沃爾頓家族或伊萊都是具象徵 性的典範。至於沃倫·巴菲特,他在 2006 年將絕大部分的財富都捐贈給蓋茨基金會,在幾年裡 捐贈了約三十億美元。如此集中的基金捐助讓這位微軟的前總裁能夠大量投資發展中國家的公 共衛生計劃。但是仍要記住,這些慈善組織在這個領域的參與並非新鮮事。馬克斯·泰累爾 (Max Theiler)這位 1951 年諾貝爾醫學獎得主不就是於 1937 年在洛克菲勒基金會的實驗室裡開發 出抗黃熱病疫苗? 然而,十多年來蓋茨基金會的龐大資金標志著一個重大的躍進。
理論框架
一、慈善資本主義(venture philanthropy)。其中包括蓋茨在內的新興社會企業家讓第三 部門(third sector)合理運作,引進了外來風險投資公司的企業創新和存活的技術。這一理論 是反對傳統慈善事業低效率的官僚運作模式。因此它強調投資的靈活性、投資評估和社會回 饋。
二、私人行為者的外交。蓋茨基金會自從成立以來,一直是公共衛生領域各項重大革新 的推手。盡管國際組織和國家仍是該領域的主要行為者,龐大的慈善捐款使基金會能夠進行真 正的外交行為。此外,這具有規範性的影響力也反映在國際政治對於公共衛生領域的形式和內 容上。
案例分析
要解釋蓋茨基金會的崛起就要考慮到在1990 年代期間世衛組織的重新定位。因為世衛組 織面臨財政困難和內部紛爭,所以它當時選擇了策略性地開放私人機構的參與。這項策略性的 開放以公私合伙經營的方式把這些大型的慈善基金會與國際組織結合起來。從那時起,這些新 興的行為者在全球公共衛生計劃的制定與執行中扮演了決定性的角色,特別是在對抗傳染性疾 病這方面。就蓋茨基金會而言,它在相關的部會組織中都有直接的參與,像是全球對抗愛滋、 肺結核和瘧疾基金。而它也發揮了在全球疫苗和免疫聯盟的決定性作用,捐助了七億五千萬美 元。然而,蓋茨的投資不僅是一個財政上的貢獻,基金會的專家也在公私合營的指導委員會中 占有席位。此外,該基金會支持了新的財政機制的建立 -像是國際免疫融資機制- 旨在誘導 醫藥工業進行疫苗開發的研究。
事實上比爾·蓋茨所推動的公衛策略主要是在幫助發展中國家的全身免疫醫療上的改善, 這一策略被認為是符合成本效益的解決方案。因此,蓋茨重新啟動過去以失敗收場的各項方 案,在2008年他甚至提到了根除瘧疾的可能。但是,公共衛生或發展的專家學者都認為這個觀 點過於狹隘,並稱之為科技至上的空想理論。他們認為,這個垂直觀點忽視了政治和社會經濟 的現實面。此外,一些著名科學家也擔心,一個私人行為者很可能仗著其影響力來強制執行其 政策偏好。在2007年,世界衛生組織防治瘧疾控制計劃的負責人就控訴蓋茨基金會為了推動頗 受爭議的間歇性預防治療 (Intermittent Preventive Therapy)方案而對其施加壓力。更一般來說, 在全球公共衛生治理領域中蜂擁而入的慈善巨人可能會破壞了發展中國家的國家公衛政策。在 這方面,這樣對疫苗的特別著重並不是沒有風險,它可能導致公共衛生各領域的發展不平衡, 例如某些較少受到媒體報導的產科護理或營養方面。
儘管蓋茨基金會的捐款受到許多觀察家的支持,他們仍然對於這些組織持保留意見,像 是洛克菲勒或福特基金會等。就此而言,慈善資本主義在科技與企業創新上的進展可能隱藏了 美國的軟實力重新部署。姑且不去推測蓋茨和這些慈善企業家的意圖,重要的是注意到他們的 貢獻在於催生了公私合營的合作關系與公私混合的資助機制。此外,這種配置事實上是一個市 場再合法化的現象。
參考資料
Abélès Marc, Les Nouveaux riches. Un ethnologue dans la Silicon Valley, Paris, Odile Jacob, 2002.
Guilbaud Auriane, Le Paludisme. La lutte mondiale contre un parasite résistant, Paris, L’Harmattan, 2008. Coll. Chaos International.
Muraskin William, « The Global Alliance for Vaccines and Immunization: is it a New Model for Effective Public- Private cooperation in International Public Health? »,
American Journal of Public Health, 94 (11), nov. 2004, pp. 1922-1925.
OCDE, Fondations Philanthropiques et Coopération pour le Développement, Tiré-à-part des Dossiers du CAD, 4 (3), 2003.
Piller Charles, Smith Doug, “Unintended Victims of Gates Foundation Generosity”, Los Angeles Times, 16 décembre 2007, à l’adresse web: http://fairfoundation.org/news_letter/2008/01march/criticism_of_gates_foundation.pdf [6 fév. 2010].
Feb 2, 2010 | Passage au crible (chinois TR), 國防, 安全
Hervé Pierre
翻譯 張瀞雲
Passage au crible n°13
2010 年 1 月 28 日,七十多個國家代表聚集於倫敦參加此會議,阿富汗總統哈米德·卡爾 扎伊 (Hamid Karzaï) 宣告:「我們應該向所有的同胞伸出援手,特別是對於已經醒悟的弟兄 們,他們並非蓋達組織的成員,也未參與其它恐怖組織活動。」關於和解會議的推動,早在 2003 年即由阿富汗總統發起,此會談旨在區分「好的」和「壞的」塔利班人,和解會談在 2009 年成為阿富汗政府的首要任務。政府在 2010 年春季舉行的國家例行性全體集會 (Loya Jirga)中,發布了這項策略性的新政令。此外,政府也必須創立一個三億五千八百萬歐元的基 金以避免生活極端窮困的人民加入叛亂份子的陣營。
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歷史回顧
在 1979 年,蘇聯的入侵使當時的達烏德(Daoud)總統政權遭到共產黨叛亂份子推翻。這 也使得許多反共產的反抗團體在冷戰的背景下得以成立,他們接受來自美國的大力支持。這些 解放運動人士之間有限的團結性於 1989 年紅軍撤退後並不復存在。情勢很快地演變為混亂的 無政府狀態,各團體間的首領相互對立鬥爭,造成許多平民的死傷。從 1992 年起,有一群學 生(talebs)主張要重建司法秩序,他們跟隨在前塔利班領導人毛拉·奧馬爾(mullah Omar)以巴基 斯坦部落為據點展開軍事活動並取得極大的成功,在 1996 年攻占了首都喀布爾。這個新的政 府一開始並非必然屬於反西方的政權,但是在其與賓拉登有所聯系後變得越來約激進。這個政 府發展出一套只以伊斯蘭聖法為基礎的政策綱領,並且明顯地有利於普什圖族。
以塔吉克人為主導的「北方聯盟」—受到美國的支持—在 2001 年推翻了塔利班政府,塔 利班政府於 2002 年在坎大哈(Kandahar)的潰敗後劃上休止符。從 2003 年起,叛亂份子漸漸地 取而代之。這些叛亂份子由無數個相互競爭的團體所組成,他們唯一的共同點是決心抵抗任何 形式的外力介入內政。這些叛亂團體的目標和定位存在著很大的分歧,而某些很晚才開始信奉 塔利班主義的領導人,他們務實的行事作風也受到相當大的關注。在 2003 年,經濟學人雜誌 更是首先提出新塔利班主義的出現,以描述某些專家學者如阿明·塔爾茲(Amin Tarzi)所定義的 新現象。
理論框架
在一個絕對對立的情況下,被利用來把敵方妖魔化的言論十分矛盾地對兩方陣營皆有 利。因此這使得第三方難以從中分辨孰善孰惡。
一、目的性言論。英國哲學家約翰・奧斯汀(J. L. Austin)指出,目的性言論其目的不在於發揮說 明性和告知消息的功用,而是這些言論就構成了行為本身。今日我們給阿富汗反叛份子冠上了 塔利班的標簽,就代表我們假定了事實上這些反叛團體之間相互勾結串聯。此外,也假定了在 這些反叛團體的活動和 1996 到 2001 年間的阿富汗叛亂運動之間存在一個歷史因果的關系。再 者,帶有高度情緒性的語言就相當於一種政治武器,那些打著反抗運動名號的人或頑強的抗戰 人士皆能利用這個武器得到好處。
二、將對手妖魔化。不同類型的一方會將其對手視為同性質的集團,並給予負面的定義和評 價。羅伯・傑維斯(Robert Jervis)為這種對現實極其簡化而走樣的觀點提供了經典的分析, 要探討這個觀點的本源,必須注意到行為者常常傾向於高估自己的對手,這種出自於缺乏同理 心的傾向,往往導致行為者去否認不同理性思考觀點存在的正當性和可能性。行為者對他方往 往抱持著簡化的既定看法,他方僅僅扮演一個頑強的敵人角色,並且是一切恐懼痛苦和幻想的 催化劑。
案例分析
這個塔利班派系透過重回國家政治遊戲框架的和解過程標志了一個重大的發展,其證實 了反叛團體之間缺乏團結性。更明確地說,這個和解政策將可能敲響塔利班組織的喪鐘——狹 義而言,瓦解作戰部隊的人員編制;廣義而言,使其活動喪失團結性,然而這個發展也面臨了 兩個重大的困難。
一、反恐怖主義戰爭的信條。
對於其它阿富汗政界人士而言,這項和解政策的推動可能被解讀為政府示弱的舉動,而 未能展現總統的魄力。卡爾扎伊總統的支持度和可信度已經在2009年8月的大選中明顯下降許 多,他試圖與歐巴馬政府保持密切的關系,冀望在2011年以前迅速削弱塔利班派系的勢力,也 因此他不得不努力加強政府軍隊的人員編制。除了將派系份子解除武裝之外,阿富汗官方期望 自身能握有足夠的力量來改變目前的權力關系。因此,整個和解政策看起來像是個圈套,總統 的政治如意算盤用意是在動蕩的內戰背景下鞏固其自身的地位。
把對手妖魔化能夠達到把戰爭、資金籌募和軍隊增援正當合理化的效果。這個策略假定 民意會無條件地給予支持,因為政府在當地所面對的敵方與跨國游擊團體有所勾結,而毛拉·奧 馬爾或甚至是賓拉登很有可能是背後的始作俑者。美國國務卿希拉裡選擇支持卡爾扎伊總統的 提議,主張對宗教的盲從狂熱現像應該有所響應。她傾向把塔利班的本質以此作為定義,拒絕 承認塔利班份子行動背後的理性考慮。為了支持這項政策,她還公開表明誓言將不會和塔利班 份子講和。基於自身對恐怖主義采取打總體戰的立場,美國因此把世界以非黑即白的方式一分 為二,兩方互不兼容,也沒有給可能出現的第三方立場預留生存的餘地。
二、把採取不合作的立場當作有效的對策。
微觀而言,這些輕易地讓自己被貼上塔利班卷標的社會邊緣份子,他們憑靠在地方上實 際握有的權力而有不同的能見度。因此,塔格布(Tagab)山谷的非法份子投機地把地方鬥爭的層 次提升至範圍更深更廣的集團派系活動。而這樣的舉動為其帶來後勤的補給和更多的共鳴。宏 觀而言,全球的聖戰首領,他們藏匿於巴基斯坦地方的部落地區,催化助長了各式的社會動 亂,並以此作為躍上世界舞台的有效對策。也就是說,這些反叛份子以全盤否定倫敦會議的提 案來與西方世界對抗,並將此視為團體或組織的一項有效策略。在這方面,塔利班組織的指揮 司令部在1月28日已經清楚地表明,西方國家以提供金錢和就業機會的方式來收買聖戰份子這 個嘗試是徒勞無益的。
透過國內和解的方式來解決阿富汗問題潛藏了許多的不確定性。事實上,這項政策的推 動是經過了仔細的盤算,但是它缺乏各方的支持,甚至遭到主要相關人士的全盤否定,在這樣 的情況下,盡管各方已經針對此問題進行討論,倫敦會議最終發布的公報明顯地呼應了上列的 陳述——在公報中,僅只一次提及和解的字眼。
參考資料
Tarzi Amin, Crews Robert D., The Taliban and The Crisis of Afghanistan, Cambridge, Harvard University Press, 2008.
Austin John, Quand dire, c’est faire, trad., Paris, Seuil, 1970.
Ledgard Jonathan, « Taking on The Warlords…», The Economist, 22 mai 2003.
Jervis Robert, Perception and Misperception in International Politics, Princeton, Princeton University Press, 1976.
Jan 26, 2010 | Passage au crible (chinois TR), 全球公共衛生, 全球公共財, 南北對立
Clément Paule
翻譯 邱崇軒
Passage au crible n°12
歐洲委員會的代表大會(Parliamentary Assembly of the Council of Europe, PACE)預計在 2010 年 1 月展開一項關於傳染病威脅被誇大的調查。實際上,這項機構下轄的健康委員會已於 2009 年 12 月 18 日投票通過一項提案,以對製藥工業和世界衛生組織(World Health Organization, WHO)的專家提出訴訟,調查是否有串通情事。這項議案旨在衡量 H1N1 新型流 感疫情的管理,由其是在全球大肆倡導施打疫苗的政策。這項爭論似乎逐漸升高,因為根據傳 染病學家最新發佈的報告,在美國以及大部份的歐、亞國家,病毒感染人數已大幅度下降。各 大藥廠(big pharma)被質疑刻意捏造出恐慌氣氛,以販售未經充分測試的藥品。英國藥廠 「GlaxoSmithKline (GSL)」大舉販賣所制造的 PandemrixTM 疫苗,而得以在 2010 年 1 月 15 日 宣布,其 2009 年第四季營業額達到 9 億 4500 萬歐元。
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歷史回顧
自 2009 年春天 H1N1 病毒出現以來,已造成超過 1 萬 4000 千人死亡,且病例遍佈全球 209 個國家。在國際上,對抗此傳染病的措施在短時間內由世界衛生組織的「防疫策略專家小 組 (Strategic Advisory Group of Experts on Immunization, SAGE)主導而朝向疫苗接種。然而,各 國主管機關的防疫策略卻也幾乎如出一轍。某些國家,如法國、加拿大和瑞士企圖擴大疫苗施 打的規模到總人口百分之七十五以上。其他國家,如德國和美國則採取較和緩的策略;而中 國,自 2010 年初為止,僅有百分之五的人口(相當於 6500 萬人)已接種疫苗。在越南和沙烏地 阿拉伯,倡導疫苗接種的活動也在同期間展開。反倒是波蘭成為少數例外的國家,因為波蘭於 2009 年 11 月表示反對購買任何大藥廠的藥品,並且認為這些商品並不能發揮功效。此外,別 忘了曾有許多國家甚至無法及時購買到足夠的疫苗。但是,北半球國家龐大的訂單(2009 年 9 月即有超過 10 億個疫苗)則是優先處理。
此外,自 2009 年 9 月以來,防疫措施經過調整,疫苗接種從原先預估的每人兩劑修正到 一劑,使得各國防疫政策大亂且造成疫苗過剩。因為一般大眾把持遲疑的態度,此情況愈加嚴 重。最後僅有百分之八的法國人(約 500 萬人),將近 50 萬摩洛哥人,以及 400 萬英國人已接種 疫苗。在美國,就算 1976 年的豬流感曾帶來恐慌,且已大肆倡導預防疫苗的重要,最終也僅 有約 6200 萬人聽從世界衛生組織的建議注射疫苗。
理論框架
一、預防原則(Le principe de précaution)。
這項原則出現在 1992 年 6 月的「裡約環境與發展宣言」,旨在回應有關生態或衛生危機所引 發的不確定性。2005 年,由於受污染血液和狂牛症等爭議,這項原則也被納入法國憲法。而 面對 H1N1 病毒,預防原則被引用以支持各主管機關大規模的防疫宣傳措施。
二、社會技術的爭論 (Les controverses sociotechniques) 。
卡隆(Michel Callon)、拉斯庫麼(Pierre Lascoumes)和巴赫特(Yannick Barthe)共同提出這個觀念, 企圖重新審視特定的抗爭,以解釋某些難以治理的情況。以本次新流感來說,疫情的控管可說 是在一個充滿不確定性的背景下,而醫學主管機關的發言更遭到其他專家意見的質疑。
案例分析
世界衛生組織在此次疫情的管制上,依靠領導地位展現其起規範作用的實力,此機構並 能引導各國擬訂防疫政策。然而,於2010年1月18日,其理事長坦承對於H1N1新型流感疫情 「過於謹慎」,雖然她以公共衛生的重要性解釋其過度反應,但這個組織的正當性也遭到撼 動。求助於預防原則,在當時對眾多持批評態度的行為者來說,添加了不少可能性,因為他們 訴求其他「民間」專家的意見和替代方案。譬如,有些醫生早已表達他們對防疫策略專家小組 大舉宣傳疫苗的行為把持懷疑的態度。早於2009年7月,一位醫生提到商業和工業利益已使得 我們高估了流感病毒的威脅。世界衛生組織也因此被認為是「創造」出這場傳染病的共犯,而 成為被攻擊的標靶。自2009年7月起,新聞記者柏格麥斯特(Jane Burgermeister)以生物恐怖主義 和種族屠殺的意圖,指控世界衛生組織和Baxter藥廠。
媒體剛開始並未大篇幅報導這些評論,直到國際上注意到疫苗的分配並不按照人口比 例,才被放大檢視,但其實最後疫情並不如預期嚴重;瑞士曾訂購1300萬劑疫苗,但其人口僅 有770萬。制藥工業向來以其游說能力著名,這也是為何防疫策略專家小組的十五位成員一開 始就被懷疑與其掛勾。2009年12月之後,由於部分會員國,如越南和印度,獲得許多重要的相 關情資,世界衛生組織的地位因而受到質疑。其實這類議題屬於機密,但世界衛生組織為了立 下防火牆避免紛爭擴大並且撇清所屬專家的利益關系,遂極力解釋其組織運作的公開透明性。 然而,失去了醫事技術主管單位的權威地位,世衛組織的專家似乎也失去其正當性。依據哈柏 馬思(Jurgen Habermas)的說法,專家的評判和意見,如被使用到極限,可被看成一種意識形 態,而世界衛生組織的專家們似乎受到公開指控和其他消極的反對力量的質疑;僅管防疫策略 專家小組大肆倡導,疫苗施打率仍然低落。
世界衛生組織專家們的意見受到其他眾多專家的挑戰,尋求替代方案的言論更逐漸獲得 公眾的支持,與此同時,世界衛生組織垂直向下領導訊息和決策的模式也被削弱。此演變過程 可與其他社會技術爭論比較,如在血液污染和狂牛症等案例中,科學引起的不安和各行為者不 一致的策略相互影響。而本次新型流感案例的獨特性則在於預防措施可能造成反效果。譬如, 某些國家甚至因為疫情風險掌控不當而受到指控。因此,法國的衛生部長在回應毀謗者時,也 刻意引用預防原則。伊瓦德(François Ewald)認為,預防原則勢必將誇大威脅,但在不確定的情 況下,卻又是決策者倚賴的一項依據。實際上,一個重大災難可能賠上的政治代價迫使決策者 自然而然地預先做最壞的打算。在這個邏輯之下,公共政策的制定將愈來愈依靠專家的判斷, 並在初期階段即找出可能的風險。因此,遇上徹底失敗的情況時,領導人和其財政顧問所需承 擔的責任也將被減輕。但是,這一類的決策模式可能造成主管機關大規模喪失其正當性。官方 專家的評斷可因為其決策過程不透明而導致信用破產,除了面對衛生問題,真正的危機潛藏在 因「市場焦慮」而可輕易獲得的商業利益。
參考資料
Callon Michel, Lascoumes Pierre, Barthe Yannick, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil, 2001.
Ewald François, Gollier Christian, De Sadeleer Nicholas, Le Principe de précaution, Paris, PUF, 2009. Coll. Que sais- je ?
Habermas Jürgen, La Technique et la science comme « idéologie », Paris Gallimard, 1990[1968].
InVS (Institut de Veille Sanitaire), Stratégies vaccinales A (H1N1) 2009 dans 18 pays d’Europe, d’Amérique du Nord, d’Asie, et d’Océanie, 31 octobre 2009, à l’adresse : http://www.invs.sante.fr/international/notes/strategies_vaccinales_a_h1n1_monde_311009.pdf [22 janvier 2010].
Page du site de l’OMS consacrée a la pandémie de grippe A/H1N1 : http://www.who.int/csr/disease/swinefl
