Par Weiting Chao
Passage au crible n°80
Source: Wikimedia
La 18e session de la Conférence des Parties à la CCNUCC (Convention Cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, COP 18) et la 8e session de la Conférence des Parties siégeant comme Réunion des Parties au Protocole de Kyoto, (CMP8) s’est tenue à Doha (Qatar) du 26 novembre au 8 décembre 2012. Ayant réuni près de 200 pays, ses négociations ont permis de prolonger le protocole de Kyoto jusqu’en 2020.
> Rappel historique
> Cadrage théorique
> Analyse
> Références
Signé en 1997, le Protocole de Kyoto représente à ce jour le seul accord mondial imposant des obligations contraignantes aux pays industrialisés. Il se fonde sur la CCNUCC, signée par 153 pays en 1992 et qui affichait l’objectif de réduire leurs émissions de GES (gaz à effet de serre). Le protocole distingue l’Annexe I et non-Annexe I qui renvoient à deux groupes de pays. Ce traité pose le principe de responsabilités communes mais différenciées dans le respect de l’équité. En 2001, les États-Unis ont refusé de le ratifier, au motif qu’il porterait atteinte au développement de l’économie américaine. Cette décision s’est naturellement avérée préjudiciable pour le régime international. Dès lors, c’est l’UE (Union européenne) qui a joué un rôle de premier plan dans le maintien des négociations en cours.
Le Protocole de Kyoto est entré en vigueur le 16 février 2005, après la ratification de la Russie. Comme il devait expirer fin 2012, la période post-Kyoto a été évoquée dès 2005. Durant la Conférence de Bali (COP 13, 2007), les États parties ont adopté la feuille de route de Bali qu’ils devaient finaliser en 2009, à Copenhague. Mais aucun progrès significatif n’est intervenu alors. En effet, comme l’Accord de Copenhague n’est pas juridiquement contraignant, il n’impose donc pas aux États signataires de s’entendre sur un nouveau texte. En 2011, la Russie, le Japon et le Canada ont confirmé qu’ils ne participeraient pas à une seconde vague de réduction d’émissions dans le cadre d’un nouveau protocole de Kyoto. Quant aux États-Unis, ils ont réaffirmé leur volonté de rester hors du traité. En 2011, lors de la Conférence de Durban sur les changements climatiques, il a été décidé de créer un organe subsidiaire : le Groupe de travail ad hoc, partie intégrante de la Plateforme de Durban pour une action renforcée afin d’élaborer un autre document. L’adoption d’un accord universel sur cette question a été reportée à 2015, avec une entrée en vigueur prévue en 2020. Cependant, à Doha, les négociations ont abouti à une simple prolongation du Protocole de Kyoto jusqu’à l’année 2020.
1. La procrastination, comme technique de négociation. Différer ad libitum la signature d’un règlement, tout en poursuivant les pourparlers constitue une stratégie diplomatique bien routinisée. Les parties en présence y ont recours lorsqu’elles ne souhaitent pas véritablement aboutir.
2. La persistance du clivage Nord-Sud. Après deux décennies de négociations, la confrontation entre les pays développés et les PED (pays en développement), s’est considérablement aggravée en raison du changement climatique, rendant ainsi la signature de tout nouveau traité d’autant plus difficile à réaliser.
L’accord de Doha constitue un outil de faible efficacité pour régler le problème du réchauffement climatique. En effet, il permet simplement de maintenir le protocole et de faire en sorte que des négociations continuent de se tenir. La deuxième période du protocole engagera pour 8 ans (du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2020) l’UE, l’Australie, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Liechtenstein, la Norvège, la Suisse, l’Ukraine, et Monaco. Mais ces pays ne représentent en fait que 15% des émissions mondiales de GES. En outre, ils ont pris des engagements disparates allant d’une réduction de 20% par rapport à 1990 pour l’UE, à une baisse de 0,5% par rapport à 2000 pour l’Australie. Enfin, cet arrangement n’engagera pas les États-Unis, Le Canada, le Japon, la Russie, la Nouvelle-Zélande et les pays émergents. A minima, il offre aux participants davantage de temps pour mettre en place des politiques de lutte contre le réchauffement climatique. Autrement dit, les PED ainsi que les pays hors du protocole de Kyoto peuvent encore profiter d’une rente de situation jusqu’en 2020. L’échec de la première séquence de Kyoto et le retrait des États-Unis soulignent le nombre considérable de Free Riders qui entendent s’exonérer des contraintes inhérentes à toute action collective (Olson). Pourtant, quand un joueur-clé se retire – a fortiori s’il y en a plusieurs – d’une action concertée, le bénéfice net de la mise en œuvre du plan arrêté devient alors négatif pour tous les autres, en raison des caractéristiques qui s’attachent au bien public mondial (atmosphère). Autre cas de figure : si l’ensemble des parties prenantes rejette la mise en œuvre du traité, cela conduirait à son annulation pure et simple. Or, les États parties ont tendance à osciller entre ces deux issues car ils considèrent qu’une non-conclusion représente finalement la meilleure des stratégies individuelles. Les récentes négociations ont ainsi été repoussées à la période post-Kyoto car les participants demeurent dans l’incertitude concernant les coûts et les bénéfices d’un tel accord. Ils ne peuvent donc se projeter dans l’avenir, ce qui conduit à une sous-évaluation du coût effectivement encouru au moment de son éventuelle mise en place ; sans compter qu’ils voudraient aussi savoir comment les autres vont s’engager. Tous ces éléments cumulés conduisent à perpétuer une stratégie de procrastination. Alors même que de nombreuses études scientifiques ont récemment montré combien le climat risquait de se détériorer plus rapidement que prévu, ces stratégies dilatoires pourraient conduire à un désastre écologique majeur, voire à un bouleversement irréversible de l’écosystème global. En d’autres termes, la politique dommageable des passagers clandestins est d’ores et déjà à l’œuvre.
Le conflit entre les PED et les pays industrialisés forme un élément central de la gouvernance de l’environnement. C’est pourquoi, on avait reconnu en 1992 sur le plan climatique le principe de responsabilités communes mais différenciées. Cette disposition permet aux PED d’augmenter leurs émissions de GES pour assurer leur développement. Cependant, depuis que certains d’entre eux sont devenus des pays émergents, comme les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud), le traditionnel clivage Nord-Sud s’est imposé et durci plus que jamais. Il s’est aussi singulièrement complexifié car la Chine est désormais devenue le plus gros émetteur de CO2 au monde, dépassant en 2006 les émissions des États-Unis. Lors de la négociation post-Kyoto, de nombreux pays développés au sein de la CCNUCC – y compris les Etats-Unis et l’Australie –, ont préconisé par conséquent le remplacement du Protocole de Kyoto par un autre texte, qui inclurait des engagements aussi bien de la part des pays de l’Annexe I que de la majorité des PED. Mais pour l’heure, ces derniers se refusent toujours à accepter la moindre entrave à leur développement. Ils ont exigé que les pays développés prennent l’initiative d’une réduction substantielle de leurs émissions de GES.
On note aujourd’hui peu d’avancées en matière de lutte contre le réchauffement climatique. La prolongation du Protocole de Kyoto permet juste que les négociations perdurent. Pour atteindre un véritable accord et empêcher une catastrophe écologique, les États devront renoncer à leur stratégie de procrastination, comme les invitent les ONG. Á cet égard, l’UE, les Etats-Unis, et les BRICS joueront un rôle déterminant dans l’adoption d’un nouveau protocole. Si l’UE met en œuvre les réductions d’émissions, les Etats-Unis ne pourront échapper au « dilemme du prisonnier » du changement climatique et plus encore si les pays émergents, en particulier la Chine, y sont également prêts.
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