Franck Petiteville
翻譯 Jenna Rimasson
Passage au crible n°41
隨著 2011 年春季的利比亞危機,歐洲聯盟(歐盟)逐漸支持班加西叛軍的理念,要求 卡扎菲上校退出政權,並於 2011 年 3 月 11 日通過制裁他的政權,甚至於 4 月 1 日以人道訴求 提議歐盟進行軍事行動。
歐盟管理國際危機的歷史要從七十年代第一項共同外交政策歐洲政治合作 (Cooperation politique européenne) 說起。馬斯特裡赫特條約(1992)擴大了歐盟管理危機的企圖心,並建 立了共同外交與安全政策 (PESC),然而,卻對前南斯拉夫的衝突仍舊無能為力(250 000 人 死亡)。於 1999 年推出的歐洲防務政策,逐步賦予歐盟處理危機的軍事手段,並自 2000 年以 來,特別用來對付非洲的危機(2003 年在剛果民主共和國,2008 年乍得,2008-9 年在索馬裡 海岸等)。
此外,歐盟涉入地中海地區的事務也同樣由來已久。過去十五年來經歷了不同的框架: 在巴塞羅那進程(processus de Barcelone, 1995)的基礎上,簽訂了一系列的經濟合作和發展援助 協議;歐盟睦鄰政策(politique de voisinage, 2004),以及於 2008 年成立的地中海聯盟 (Union pour la Méditerranée)。
然而,「阿拉伯春天」還是讓歐盟措手不及。盡管在第一時間並未做出一致的反應,歐 盟的國家元首和政府領導人力圖在 2011 年 3 月 11 日的歐洲理事會表現出共同的立場。他們重 申支持阿拉伯民主革命的立場,特別是埃及和突尼斯的民主改革聲浪。關於利比亞,歐盟的國 家領導人反過來譴責鎮壓,宣布卡扎菲上校的政權是“非法的”,並承認在班加西武裝分子成立 的「全國過渡委員會」為「政治對話者」。在聯合國安理會決議文的基礎之上,歐盟還通過了 對卡扎菲政權的各種制裁(武器禁運,簽證禁令,凍結資產等)。歐盟還特別表示希望能防止 卡扎菲政權獲得石油和天然氣出口的紅利。4 月 1 日,歐盟突破了一個新的階段;根據共同外 交與安全政策,建立了「Eufor Libye」軍事行動,以確保受衝突流離失所者能獲得人道主義援 助,並可因此回應聯合國人道主義事務協調辦公室的要求。
一丶 利比亞危機測試二十七國的凝聚力。從現實主義國際關係理論的角度來檢視歐盟之 外交政策是不恰當的。事實上,只有國家才擁有外交政策的實質要素:主權、國家利益與軍事 武力。在此背景下,歐盟會員國仍不願放棄在高層政治事務方面( High Politics )的主權,跟他們在經濟領域的作法相同。因此,對現實主義者來說,歐盟會員國在面對重大國際危機時的混亂 應對並且先表達各自的國家利益,並不值得驚訝,如2003年歐洲對伊拉克戰爭的歧意。對照這 一次的利比亞危機,這個假設更加確立,因為歐洲各國並沒有表現出明顯、強烈的共同立場。 相反地,各國的外交政策再一次分裂。法國的薩科齊 (Nicolas Sarkozy) 和英國的克麥隆(David Cameron) 因此在時機還未成熟時,即強迫通過外部武裝干涉的想法。至於德國總理默克爾 (Angela Merkel) ,則是反對任何引發戰爭升級的危險,於是在2011年3月17日安理會禁飛區第 1973決議案投棄權票。而義大利的貝盧斯科尼(Berlusconi) 則繼續拖延,從危機開始時重申意大 利和利比亞之間的友誼,到2011年四月下旬被迫轉換聯軍的行動。
二丶 後里斯本條約,歐洲外交政策信譽的考驗。近幾年來,眾多期待被投射在歐洲共同防 務政策的未來發展以及由里斯本條約賦予歐盟外交政策的新功能:歐洲理事會主席,歐盟外交 和安全政策高級代表與歐盟對外行動署。不過,目前還無法確認,歐盟處理利比亞危機的模 式,是否足以回應這些期待。事實上,在軍事方面,是北約組織而不是歐盟負責卡達菲上校部 隊的轟炸行動,歐盟防務政策則僅使用在衝突的邊緣位置,以在最終實施人道主義行動。在外 交方面,范龍佩 (Herman Van Rompuy) 和阿什頓 (Catherine Ashton) 盡了最大努力以傳達歐盟在 國際舞台上的立場,但二十七個歐洲國家之間的極簡協議限制了他們的知名度。因此,利比亞 危機可能再一次暴露出能力和期望之間的落差 (capabilities expectations gap) ,反映在歐盟的各 個條約和歐盟的官方宣言的差異。換句話說,公眾意見對歐盟的期望相較於歐盟在國際上的實 際作為,兩者間的差距仍然存在。
阿拉伯革命,尤其是利比亞危機,再次證實了歐洲外交政策的侷限。歐洲花了好一段時 間才善意回應阿拉伯人民的民主訴求以及明確表明獨裁者必須下台的立場,但對於本阿裡和穆 巴拉克的去留,歐巴馬卻能明快地作出決定。問題的根本在於,連串的革命清空了歐盟長期以 來為促進地中海利益而鼓吹的各項合作政策。該地區的民主化從來都不是這個政策的的中心問 題(各個歐盟─地中海協議的民主條款,也從來沒有被施行)。然而,歐盟對馬格裡布和撒哈 拉以南的非洲移民問題的恐懼,已經被證明是一直以來歐盟政策的結構性問題。這個情況,在 阿拉伯革命和利比亞危機過後,當然再明顯不過了。
歐洲各國決定用武力干預利比亞,以實際行動負起著名的「保護責任」,但面對這個前 景,各國卻又無法達成一個實質的協議。當然,歐盟支持了安理會歷次的決議,包括對卡達菲 的制裁,提交給國際刑事法院甚至是設立禁飛區。歐盟還與阿拉伯聯盟和非洲聯盟一起參加了 有關利比亞未來的小組會談。儘管如此,歐盟的能見度仍落在安全理事會之後,甚至在一定程 度上,被其成員國(法國和英國)倡導的措施所消滅。在軍事上,歐盟提供的人道軍事干預不 容忽略 ─如果有實行的那一天─ 但和北約組織強大的軍事干預相比,它永遠只是一個有限的補 充操作。由於各會員國又一次對使用武力合法性的意見分歧,歐盟處置利比亞危機將因此僅會 遺留下最小程度而各國能一致同意的事項(制裁,人道主義行動)。
Delcourt Barbara, Martinelli Marta, Klimis Emmanuel (Éds.), L’Union européenne et la gestion de crise, Bruxelles, éditions de l’Université de Bruxelles, 2008, 270 p.
Petiteville Franck, « Les mirages de la politique étrangère européenne après Lisbonne », Critique internationale, avril-juin 2011, pp. 94-112.
