Catherine Wihtol de Wenden
翻譯 邱崇軒
Passage au crible n°38
薩科齊和貝魯斯柯尼於 2011 年 4 月 26 日星期二會面,以討論「阿拉伯革命」後續引發 的難民管理問題;法國早先曾宣布將執行申根公約中一項補救條款,試圖阻擋抵達法義邊境的 難民。
發生於地中海南岸的革命 (突尼西亞、埃及與利比亞) 引起某些學者專家提出警告,認為 歐洲將遭受一波波難民潮危機。因此,在 2011 年 2 月 27 日的演說中,法國總統薩科齊,一方 面對革命表達敬意,另一方面表達革命可能引發的難民潮和伊斯蘭問題。他提到當前的革命或 許將導致嚴重的後果,如無法控制的難民潮和恐怖主義攻擊,並補充道,「整個歐洲將會是第 一道防線」。此後,媒體不斷探究這些國家的內部革命和其所造成的難民潮之間的關係,然 而,革命人士之中,不留在國內等候勝利,等待自由平等到來,而離開他們國家的人畢竟只是 少數。一個月之後,約莫 2 萬 8000 千名突尼西亞與利比亞難民抵達義大利藍貝杜薩島 (Lampedusa),而造成義大利和法國之間的歧異 ─義大利總理貝魯斯柯尼給予請求庇護的難民 三個月的庇護居留證,而法國卻反對難民經由法義邊境進入法國,然而邊境問題應該依據申根 公約來處理 (申根簽證擁有者可在申根區內自由遷徙,目前計有 28 個歐洲國家)。2011 年 4 月 20 日,法國當局宣布暫時中止申根公約,以執行公約中「一但情況威脅到公共安全」的補救 條款,並重新開啟國家邊境檢查。
一、 雙邊和多邊邊境檢查協議,是為一種新的移民外交政策。。由歐盟其中一個會 員國和歐盟鄰國簽訂,或是由一個非歐洲國家和歐盟簽訂,這些協議通常是為了限制難民潮, 以出境檢查管制政策以及遣返無證件旅客,來換取開發援助政策、商業合同或是贈送居留證給 菁英份子。最具代表性的例子仍是2008年歐盟移民和庇護公約曾提到的重新核准入境協議 (accords de réadmission),而許多國家已經以雙邊的模式開始執行。因此,義大利與利比亞已 經簽訂數份這一類的協議,使得後者成為歐洲邊境的守衛者,就算利比亞並不是日內瓦難民協 定(1951)的締約國之一,也能依照此類協議來對抗非法移民並篩選尋求庇護者。的黎波里當時 曾向貝魯斯柯尼政府要求50億歐元做為交換條件。此外,突尼西亞也曾經和義大利與法國分別 簽訂雙邊協定,以表明將全力管制突國邊境,並接手遭到遣返的非法旅客。
二、 邊境問題的外包政策。南方的獨裁政權於統治末期無力執行重新核准入境協 議,使得此協議成效不彰,並對歐盟的其他邊境管制措施造成影響。一方面,影響波及申根公 約規定的歐盟外部邊境檢查,另一方面影響都柏林公約規定的向歐盟尋求庇護的程序;最後, 還影響歐盟外部邊境安全局 (Frontex) 所負責的歐洲警察佈署與邊境檢查。然而,與利比亞和突尼西亞簽訂的重新核准入境和邊境管制雙邊協議執行上都出現問題,在此情況下,我們應該自 問歐洲外部邊境的管制措施,這項自2008年歐盟移民和庇護公約生效以來最重要的政策,到底 能發揮多少的力量。而歐盟外部邊境安全局又應該扮演甚麼角色?搶救在地中海溺水的難民, 把他們帶到歐盟的海岸邊,歐盟外部邊境安全局2010年的預算達到8800萬歐元,但他們仍抱怨 經費人力不足。此外還須提到,當雙邊協議的另一方是獨裁統治者時,歐盟的措施常常成效不 彰。事實上,突尼西亞、利比亞與埃及並未與歐盟簽訂重新核准入境的多邊協議。因此,與各 國領袖簽訂或交易完成的邊境管制雙邊協議無法全然發揮作用,因為接替獨裁者的新政權並不 認為必須遵守這些協議。再者,歐盟各會員國未能團結一致「分擔重擔」,也是造成目前義大 利陷入難民潮管理困境的原因。
從整體來看地中海南岸的人口遷徙,尤其是移入和移出的環境背景,讓我們了解到人口 遷徙有各自非常不同的原因。突尼西亞是一個人口外移的國家,50%的人口低於 25 歲,且大 部分居住在城市,受過教育,但失業問題十分嚴重。然而,突尼西亞距離歐洲非常近,因此成 為撒哈拉沙漠以南人士旅行的過境地。利比亞則是另一個過境地,根據聯合國的人口報告, 2009 年計有 78 萬名外籍人士居住於此,利比亞因此是為人口移入的國家,原因即在於豐富的 石油資源。利比亞吸引南方的人口移入 (可稱為南南遷移) ,他們主要來自鄰近國家 (埃及、尼 日、突尼西亞、摩洛哥和阿爾及利亞)。大部分的移民現在已經回到他們原來的國家,部分國 家也有安排撤僑的計畫,如摩洛哥。有些移民在暴力的恐慌下,甚至用盡千方百計才回到家 鄉。至於埃及,也是人口外移的國家,其人民遷往波斯灣國家、利比亞、義大利,也有少數人 士前往其他歐洲國家 (如法國、西班牙)。
突尼西亞、利比亞和埃及曾經和鄰近的歐盟會員國簽訂雙邊或多邊重新核准入境協議, 而承諾處置由歐盟會員國遣送回邊境的非法移民,無論是他們自己的國民或是在他們國內過境 並計畫前往歐洲的移民。 即使這些雙邊和多邊協議都已簽署完成,但討論過程通常是由貝魯斯 柯尼、卡達菲和班‧阿里直接協商而成,並以酬庸作為交換條件,如給與高層人士居留證、發 展援助計畫和禮物,如建設從利比亞到埃及的東西高速公路。但是獨裁政權垮台後,各國會不 會將自己做為歐洲守護盾牌的承諾也一併詆毀?
在突尼西亞,茉莉花革命之前就準備移民的候選人,沒放過邊境檢查警察管制不若以往 嚴格的機會。他們試圖從較不為人熟知的地點出發,如靠近傑爾巴島的薩茲斯 (Zarzis) 地區。 失業、貧窮、對未來沒有希望,革命以來餘波盪漾,為了工作和更好的生活,他們願意冒險離 開。因此,大部分的移民,都不是為了尋求政治庇護,而比較像是經濟移民,他們對歐洲尤其 是法國的生活有憧憬。大部分的難民首先抵達義大利的蘭貝杜薩島上。相對來說,從突尼西亞 過境的移民選擇從其他路線離開,或是前往撒哈拉沙漠以南的地區。至於利比亞的移民,他們 常被認為是為了向義大利政府申請庇護。整體來說,因工作關係的南南移民也選擇離開,而回 到自己出生的國家:336 658 人因此逃離利比亞,他們之中有 165 000 人前往突尼西亞。然而, 聯合國要求相關國家保持邊境開放,因為對國際移民組織(Organisation Internationale des Migrations) 的主任 William Swing 來說,這是歷史上規模最大的人類遷徙之一。
Cassarino Jean-Pierre,Unbalanced Reciprocities: Cooperation on readmission in the Euro- Mediterranean Area, Middle East Institute, September 2010, 93 p.
Wihtol de Wenden Catherine, La Question migratoire au XXIe siècle. Migrants, réfugiés et relations internationales, Paris, Presses de sciences-Po, 2010.
