Clément Paule
翻譯 Jenna Rimasson
Passage au crible n°30
2010 年 10 月 29 日,聯合國人道救援機構的發言人重申對數百萬流離失所的巴基斯坦難 民困苦的遭遇表示關注。在暴雨肆虐巴基斯坦三個月之後,這份警告意味濃厚的聲明強調,在 冬季即將來臨之前,住房和食物緊缺。自 2010 年 7 月 26 日以來,洪水泛濫,實際上已淹沒了 全國幾乎五分之一面積,從西北部的開伯爾─普赫圖赫瓦省,直至南部的信德省。到目前為 止,死亡人數上升至近 1800 人,還有約 1400 萬人遭受危害。特別是物質損失估計為 430 億美 元,而該國經濟之命脈─農業,亦受到嚴重影響。聯合國官員指出,這應該是在巴基斯坦歷史 上最嚴重的災難。因此,許多分析人士認為,巴基斯坦不穩定的局勢將對未來投下許多變數, 並加劇當局之間和伊斯蘭組織的內部衝突。
首先,巴基斯坦 (世界上人口第六多的國家) 尤其容易遭受自然災害,特別是地震和水 災。九十年初以來,幾次重大洪水襲擊這片強震頻仍的土地。還記得 1992 年的一個例子,強 烈陣雨伴隨冬天季風,總共 600 萬人受害,其中 1300 多人死亡。災害流行病學研究中心 (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, CRED ) 的緊急事件資料庫 (Emergency Events Database, EM-DAT),因此列舉出自 1900 年以來數十個類似的災難。不過,這些數字 也表明,這種隨機性類型的災害,其耗費的社會經濟成本遠比造成更多死傷的大地震來的高。
再者,我們必須重提一些歷史先例,以了解災害管理和政治局勢之間的關系是如何建 立。在這方面,於 1970 年 11 月襲擊東巴基斯坦(即現在的孟加拉)的波拉颶風,似乎可以說明 兩者之間的連帶關系。聯邦政府被動的救災受到分離派阿瓦米聯盟 (Awami League) 的強力譴 責,讓後者贏得一個月後的省級選舉,並宣布孟加拉獨立。如果說,此次分裂,在很大程度上 是由於印度在背後運作,但事實上,政治人物大量操作這起自然災害也是讓分裂得以成功的原 因。於 2005 年 10 月最近一次的大地震─發生在衝突最劇烈的克什米爾地區,也造成了強大的 跨國動員。然而,當時的緊張情勢,卻是針對非政府組織 (NGO) 和巴基斯坦軍隊而來,且後者 過分監控援助而飽受批評。最後,由政府設置以利統整急救事宜的國家機構─地震重建和重整 管理局 (ERRA, Earthquake Reconstruction and Rehabilitation Authority),被指控貪污和挪用大筆 公款。
一、災難的國際化。必須了解到,重大災害是牽制歷史、政治和戰略體系的一部分。在 此邏輯下,應該從區域關系的角度來分析國際人道救援。
二、競爭性的危機管理。顯然,對於援助的運用以及稀有物資的分配各方意見分歧。換 句話說,無論在外交層面或是在巴基斯坦內部,策略和目標的分化,促使援助轉化成一場競 賽。
首先必須釐清這場災難的某些特點,其表現為一個緩慢的過程,而不同於2004年的南亞 海嘯或海地大地震,其影響在中長期浮現。進一步解釋,國內的經濟危機使洪水造成的損失更 加擴大,而巴基斯坦近期才向國際貨幣組織 (IMF) 尋求援助。四百萬公頃的可耕地被淹沒,迫 使巴基斯坦必須進口糧食,試圖阻止物價飛漲。然而,這也預告了社會衝突將再度升溫,何況 國內原本就因種族、宗教和政治衝突而分化對立。在這種情況下,應當了解以穆沙拉夫將軍為 首,在1998年至2008年間掌握權力的軍人政府所扮演的特殊角色,及其與目前平民政府的矛盾 關系。除了這個層面,巴基斯坦─美國的傳統盟友,二十年來還須面對阿富汗塔利班武裝組織 的反叛活動。這種復雜對立的利益關系在災害發生後重新被操弄。甚至,對當地或是國際行為 者來說,災害管理被看作是一種改變現有的權力關系的方法。
在全球齊心團結救災的口號背後,其實呈現的是各捐助者縝密規劃且含有戰略目標的災 難外交。在這方面,可提及美國提供近5億美元的援助。如果這項承諾可以改善華盛頓的形像 ─被阿富汗戰爭的挫敗所詆毀,對美國來說主要還是為了支持其不可缺少的傳統盟友和維持在 該區域的勢力。如引用參議員約翰克裡 (John Kerry) 的說法,此乃攸關「國家安全」的必要決 策,而最近宣布的軍事援助計畫預計在五年內投入20億美元,更證實了這項說法。在類似邏輯 下,回教世界的廣大動員也難以被簡化看成是一種相互支持的表現。因此,沙烏地阿拉伯捐獻 的3億6500萬美元,及伊朗的1億美元,鑒於金額的龐大,可看作為一種軟實力的表現,以維持 在受災地區的影響力。憑藉相同的模式,鄰國中國,亦是新興的捐助國,於2010年9月23日承 諾捐助近2,5億美元。此外,由於像徵性和政治方面的糾葛,巴基斯坦政府拒絕競爭對手印度 任何的直接援助。
還需注意的是,聯合國呼吁募集19億美元救災,但截至目前為止,僅收集當初要求金額 的39%。除了全球經濟危機,援助程序的缺失,應可解釋未能達到目標的原因:回教國家和中 國人似乎傾向雙邊援助,而西方捐贈者卻不信任這樣的援助模式,他們的資金主要透過聯合國 系統,分配至國際非政府組織或紅十字會與紅新月會國際聯合會。不過,巴基斯坦當局最近試 圖重申關於重建事務的領導權,而拒絕外來機構徑自進行任何重建計劃。巴基斯坦政府衰敗且 效率低落,更飽受區域內其他領導人的批評,因此監控救援行動反而變得十分重要。根據一些 分析家的看法,軍方的強力動員尤其重要 (八月下旬出動6萬民士兵) ,甚至已經超過民間的力 量,類似1999年的政變有可能再次發生。最後,其他評論者指出在援助行動中,伊斯蘭組織, 如 Jamaat-ud-Dawa 和 Ahle Sunnat Wal Jamaat 等,重要性與日俱增,可能會進一步強調美國的 結盟制度正喪失其合法性。巴基斯坦的國界極端脆弱,要如何有效掌控國際援助以發揮功用變 得至關重要。
Jaffrelot Christophe (Éd.), Le Pakistan, carrefour de tensions régionales, Bruxelles, Complexe, 2002.
OCHA (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs), FTS (Financial Tracking Service), Table A: List of All Commitments/Contributions and Pledges as of 02 November 2010, 2 novembre 2010, consulté sur le site : http://www.reliefweb.int/fts [2 novembre 2010].
Questions internationales, « Les catastrophes naturelles », (19), mai-juin 2006.
Site internet de l’agence pakistanaise NDMA (National Disaster Management Authority)
http://www.ndma.gov.pk/.
