Clément Paule
翻譯 張瀞雲
Passage au crible n°20
1 月 21 日發生的地震估計造成了約七十九億美元的損失,約莫是海地國內生產總額的百 分之一百二十,各國援助者在海地國際援助會議中已決定在中長期內捐助九十九億美元幫忙重 建。各方評論家首先強調資金動員調度的成功,其運作進度遠比預期來得好,並且也抵消了普 雷瓦爾 (Preval) 政府預估所需的資助金額。此外,許多分析也特別指出雙邊或多邊出資者於 其中的參與過程,相關參與者還包含非政府組織,散居各地的海地人,私人部門以及地方民間 社團。其中的關鍵在於國家重建時如何完善地運用已經取得的工具和資源,以及應該如何協調 參與度不盡相同的相關行為者。
在近幾十年來海地經歷過不少的大規模天然災害,主要是那些由水文和氣像因素結合所 造成的天災。在這些近期的天然災害中,珍娜颶風於 2004 年造成好幾千人的死亡,特別是在 葛拿伊夫 (Gonaïves) 這個離王子港港口北部 150 公裡遠的地區。這個區域在 2008 年 8 月和 9 月再度受到四個颶風的連續侵襲,造成了近八百人死亡。這些災難使得超過八十萬人的生活 陷入愁雲慘霧中,估計造成超過十億美元的損失。
這個國家一直以來受到國際極大的關注,因為它被認為是一個脆弱國家,或甚至可說瀕 臨垮台的國家,被當成是加勒比海地區的潛在不穩定因子。海地與其鄰國多米尼克地緊張關 系,海地移民問題 ——散居全球的海地人估計有近兩百萬人,以及生態環境等問題一直是各國 擔憂的議題。在這個背景下,長期以來社會經濟情勢的高度不穩定性和不對等而經常變動的國 際援助使得一些出資者的援助發展計劃遭遇失敗。為了補救這種情況,這些雙邊和多邊的行為 者在有重大事件發生的時刻會舉行會議來協調彼此的策略,像是此國家在 1990 年發生的軍事 政變和 2004 年前總統讓·貝特朗·阿裡斯蒂德 (Jean-Bertrand Aristide) 受到驅逐等的政治危 機,或是有重大天然災害發生之時。因此 2009 年 4 月 14 日在華盛頓召開了國際援助會議,時 間點落在飽受颶風侵襲及飢荒肆虐的 2008 年過後不久的時間。
一、災難外交。大規模的天災人禍一直是國際團結一致動員的重要標的。因此各國政府 與政府間組織爭相投入此活動場域,期望透過更多的參與讓自身在這些媒體大肆報導的災難事 件中增加國際能見度。
二、援助的合理運用與分配。海地的重建激起了各方對於這些雙邊及多邊出資者的運作 策略的關注與討論。這些專門處理關鍵政策議題的權力機構與工具資源具有復雜化的傾向,這 些關鍵的議題則依照實際的技術性考慮來重新定位,例如各項計劃的協調與運作效率。
某些地方性或國際性的非政府組織往往對於美國的無所不在有所批評,不論是在海地當 地 ——在當地有近兩萬名美軍部署駐守,或是在外交的談判方面。國際會議的召開地點以及柯 林頓夫婦在其中所扮演的角色皆是美國無所不在的最佳證明,即使實際上前總統柯林頓是以聯 合國海地特派員身份參與其中 ——在參與2004年南亞海嘯的災後重建之後,柯林頓於2009年5 月起擔任了這個特派員的職務。希拉裡也因此擔任了這些會議的共同召集人 ——伴隨著總統勒 內·普雷瓦爾 (Rene Garcia Preval) 和聯合國秘書長潘基文 (Ban Ki-moon)。這種美國的監護 機制引起了許多的批評,像是紐約時報報導指出,一名歐盟外交官曾很諷刺地提及柯林頓夫婦 像是在表演唱雙簧。此外,海地政府也很擔心被美國國務院排除在單方面執行的計劃之外。
另外,國際會議的籌劃也顯露出歐盟外交的矛盾處。事實上歐盟對於海地重建付出了重 大的貢獻,大約將近十六億美元,其中法國貢獻了二億四千三百萬美元。這個數目明顯多於美 國十一億五千萬美元的捐款金額或加拿大的三億九千萬美元,但捐款金額多寡並未能反映到政 治層面上的收獲。在這方面,歐盟外交事務的最高代表凱瑟琳·艾希頓 (Cathrine Ashtoon) 因 為未能在地震後像希拉裡一樣立即親赴現場而受到很多批評。1月19日以來,歐盟議員及人道 觀察報告員蜜雪·史特福勒 (Michele Striffler) 則被認為在面對美國鋪天蓋地的參與介入,她沒 有為歐盟在此事件中作出更多的反應。此外,艾希頓也因為在外交上缺乏經驗而聲勢滑落,她 還同時必須面對輪執主席國西班牙的競爭,西班牙在海地災後重建中的表現相當活躍。她也必 須協調各個成員國單方面發表的意見,像是法國在1月14日提出要籌備召開國際會議。特別在 2010年1月底,這個分裂與不和的印像被加重,因為各國對於向聯合國海地穩定特派團 (Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti) 派遣上百名士兵的意見有分歧。法 國,意大利,西班牙以及荷蘭同意派兵前往海地,而德國與英國則反對參與此項行動。
這一次的歐盟運作障礙事實上可以解釋為各國境內海地移民的多寡不盡相同,因此對於 海地的關注程度也不同,像是美國和加拿大境內的海地移民人數眾多自然對此事件有更多的關 注。災難國自身必須能對資源有完全的配置與掌控權,這個要求由歷任海地政府的經驗看來並 沒有成功過。然而這個邏輯顛覆了80年代以來由非政府組織集中援助資金的運作機制,目的是 為了要規避那些貪污和無能的國家行為者。如此一來,也同樣能對那些頑強的政府施加壓力, 例如1991年美國裁定的禁運政策,在阿裡斯蒂德總統被政變推翻後,這項禁運政策禁止所有物 資援助輸入海地。然後海地的相關行為者參與行動仍處處受到限制,各界也仍對此持保留態 度。這次新成立的臨時重建委員會將由海地總理貝勒理福 (Jean-Max Bellerive) 和聯合國特派 員柯林頓共同主持。姑且不論當地許多社團組織仍被排除在重建的運作過程之外。最終,一個 聚集了全球各界捐助的國際資金將直接由世界銀行來管理。這個協調的合作機制在未來將是災 難救助領域中良好的全球治理的一個關鍵。然而這樣一來,這個高度理性化的運作模式也將抵 消正在發展中的全球公眾行為的異質性。而這些創舉也可能在實際操作上遇到阻礙,更可能遭 遇其它不同國際行為者的競爭。
Buss Terry, Gardner Adam, Haiti in the Balance: Why Foreign Aid Has Failed and What We Can Do About It,Washington D.C., Brookings Institution, 2008.
Mac Farquhar Neil, “Haiti Frets Over Aid and Control of Rebuilding”, The New York Times, March 31, 2010. Maguire Robert, “Haiti: Towards and Beyond the Donors’ Conference”, USIP (United States Institute of Peace)
Peace Brief, USIP, (17), April 8, 2010.
