Catherine Wihtol de Wenden
翻譯 Jenna Rimasson
Passage au crible n°10
2009 年 11 月,在雅典舉行了第三屆「移民和發展」世界論壇,緊接在 2007 年布 魯塞爾論壇和 2008 年馬尼拉論壇之後,這些論壇皆探討相同的議題。這個論壇提出了 關於國際移民事務的全球治理計劃,聯合了出境國家、入境國家、政府間組織、非政府 組織、協會、職業工會、雇主或資方,以及專家學者共同參與討論。
1994 年,在開羅關於人口問題的世界論壇,首先指出移民問題屬於重要的國際事 務之一。十年後,在全球移民小組 (Global Migration Group, 由 Geneva Migration Group 日 內瓦移民小組轉變而來) 之後,聯合國秘書長安南 (Kofi Annan) 也積極支持這個主張 ,在 2006 年於紐約建立了高層級的對話機制 (dialogue de Haut Niveau),這個機制隨後 促成了年度「移民和發展」世界論壇的創立。如此一來,首要之務關係到如何阻止純屬 移民入境國家的政府間不當政策。事實上這些移民入境國家一向強調國界的檢查控管, 採取不當的措施並嚴重地違反人權。
從 2004 起,國際組織— 日內瓦移民小組,聯合國難民署 (HCR),國際勞動組織 (OIT),國民移民組織 (OIM) — 提議建立一個多邊的合作機制,為全球移民政策建立一個 共同的平台。在這種情況下,考慮到全球人口流動障礙可能對入境國,移出國或移民本 身可能帶來的經濟,社會和文化損失,這些國際組織希望確保全球人口流動的暢通,並 將其化為促進全球發展的助力。
這個發展過程具有雙重性。一方面,它將移民事務定義為全球公共財,屬於全球 治理的關鍵事務之一。另一方面,它主張以多邊主義作為利益相互衝突的行為者之間的 談判方法。
1. 移民當作全球公共財。專家們的研究顯示全球人口流動性是人類發展的基本要素 之一。為了改善全球不平等的情況,他們因此指出:以政策配合促進全球人口的流動, 並將其當作全球公共財。
2. 以多邊主義為方法。在聯合國組織範疇內,各國於2006年已達成妥協,把遷移和 發展兩個概念結合起來,隨後成立的世界論壇即是以這兩個概念為核心。在此必須強調 三個要素:1)只要利益衝突的立場之間相互溝通交流,這關於移民和發展的討論便得 以進行;2)移民議題應該與發展問題結合起來討論,不能僅僅以移居者的資金轉移等 經濟後果為考慮,而要著重於創新和自由,這兩方面也必須以人口的流動為助力;3) 重要的是把焦點集中在操作上的有效措施,以期正面地管理移民遷徙事務,創造一個三贏 的局面,對入境國、移出國,以及移民本身都有利。多邊主義也為不同的行為者提供了 一個機會,使全球人口流動和其產生的移民行為這個跨國性層次的議題得以受到關注。 因此這也突顯了經濟網絡、家庭網絡和文化網絡的建立。這種移民外交使我們可以超越 安全的範疇來看待問題,傳統以安全角度出發的觀點只著重人口流動的邊境檢查與控 管,並且只關注其對國家主權可能造成的危害。
在布魯塞爾,馬尼拉,雅典舉行的三個論壇聚集了移入國和移出國,以及其它相 關協會- 在雅典有1000 名參與者,有移民者協會、保護人權協會、專家、工會、雇主、 發展協會等。這些協會彼此之間的利益是分散,甚至是矛盾的。同時,大部分協會和原 籍國家致力於推動讓北方國家簽署1990年的協定。這個條約,也涵蓋了那些特殊情況移 民者的權利,明定那些非法工作者的工作權,包括了無身分者,和他們的家人。在2003 年生效以來,這個協議內也有關於國際合作的條款。但是,因為簽署協議都是南方國家 ,所以當前此協議是失敗的。工會還認為這個失敗是由於一個平行的外交模式使得民間 社會的代表脫節所導致的。最後,它們認為散居世界者協會和非政府組織之間的討論並 不明確,也否決了一個在聯合國框架以外進行的過程的可能性。
然而,一些重要組織,例如聯合國難民署,國際移民組織,國際天主教移民委員 會,國際勞動組織,都提出積極的執行報告,以強調進步的事實。確實,在布魯塞爾的 論壇強調了人權措施的重要性,而馬尼拉的論壇則是強調如何執行。至於雅典的論壇, 重點則是在於原籍國和東道國的發展問題。
雅典論壇的參與者提出的主要建議是:1)把遷移整合進入減少貧窮的策略。 2) 保證遷移和發展在國家政治層級上的一致和協調。 3)收集關於在原籍國家和東道國家 中循環遷移的資料。 4)整合移民檔案和重返原籍社會的經驗,同時包含散居的人士。 5)比較那些較為優秀的移民整合和社會保障政策。 6)降低匯款的成本。 7)研究後者 對提高留在國內的居民的福利的影響。 8)分析氣候變化對遷移的影響。 9)藉由以上 各點進一步地考慮制度層面的問題。
然而,這樣的論壇有什麼未來的前景?至少,公民社會都認同必須防止未來各國 採取缺席策略的可能性。 2010年將在墨西哥舉辦的下一個論壇,他們考慮建立一個更為 合法和可靠的全球性辨論論壇。在相同的邏輯下,重新定義一些已被模糊化的概念,這 項任務將被列入議程,尤其是對<原籍國家>、<東道國家>和<過境國家>的定義。但是, 對於移民這個議題來說,象徵性仍然十分重要,被劃進聯合國,也就是難民署這類的機 構,將可以更加有力地確定這些行動的運作。從今以後,我們清楚地明白,關於移民的 全球治理將只能以這樣的模式進行。
ICRMW – (International Steering Commitee for the Campaign for Ratification of the Migrants Rights Convention) (Ed.), Guide on Ratification International Convention of the Rights of all Migrant Workers and Members of their Families, Geneva, April 2009.
PNUD, Programme des Nations Unies pour le Développement (Ed.), Rapport mondial sur le développement humain. Lever les barrières : mobilité et développement humains, New York, PNUD, 2009.
Wihtol de Wenden Catherine, La Globalisation humaine, Paris, PUF, 2009.
