Catherine Wihtol de Wenden
翻译 邱崇軒
Passage au crible n°38
萨科齐和贝鲁斯柯尼於2011年4月26日星期二会面，以讨论「阿拉伯革命」後续引发的难民管理问题；法国早先曾宣布将执行申根公约中一项补救条款，试图阻挡抵达法义边境的难民。
发生於地中海南岸的革命 (突尼西亚丶埃及与利比亚) 引起某些学者专家提出警告，认为欧洲将遭受一波波难民潮危机。因此，在2011年2月27日的演说中，法国总统萨科齐，一方面对革命表达敬意，另一方面表达革命可能引发的难民潮和伊斯兰问题。他提到当前的革命或许将导致严重的後果，如无法控制的难民潮和恐怖主义攻击，并补充道，「整个欧洲将会是第一道防线」。此後，媒体不断探究这些国家的内部革命和其所造成的难民潮之间的关系，然而，革命人士之中，不留在国内等候胜利，等待自由平等到来，而离开他们国家的人毕竟只是少数。一个月之後，约莫2万8000千名突尼西亚与利比亚难民抵达义大利蓝贝杜萨岛 (Lampedusa)，而造成义大利和法国之间的歧异 ─义大利总理贝鲁斯柯尼给予请求庇护的难民三个月的庇护居留证，而法国却反对难民经由法义边境进入法国，然而边境问题应该依据申根公约来处理 (申根签证拥有者可在申根区内自由迁徙，目前计有28个欧洲国家)。2011年4月20日，法国当局宣布暂时中止申根公约，以执行公约中「一但情况威胁到公共安全」的补救条款，并重新开启国家边境检查。
須記住两个重要的理论：
一、 双边和多边边境检查协议，是为一种新的移民外交政策。由欧盟其中一个会员国和欧盟邻国签订，或是由一个非欧洲国家和欧盟签订，这些协议通常是为了限制难民潮，以出境检查管制政策以及遣返无证件旅客，来换取开发援助政策丶商业合同或是赠送居留证给菁英份子。最具代表性的例子仍是2008年欧盟移民和庇护公约曾提到的重新核准入境协议 (accords de réadmission)，而许多国家已经以双边的模式开始执行。因此，义大利与利比亚已经签订数份这一类的协议，使得後者成为欧洲边境的守卫者，就算利比亚并不是日内瓦难民协定(1951)的缔约国之一，也能依照此类协议来对抗非法移民并筛选寻求庇护者。的黎波里当时曾向贝鲁斯柯尼政府要求50亿欧元做为交换条件。此外，突尼西亚也曾经和义大利与法国分别签订双边协定，以表明将全力管制突国边境，并接手遭到遣返的非法旅客。
二、 边境问题的外包政策。南方的独裁政权於统治末期无力执行重新核准入境协议，使得此协议成效不彰，并对欧盟的其他边境管制措施造成影响。一方面，影响波及申根公约规定的欧盟外部边境检查，另一方面影响都柏林公约规定的向欧盟寻求庇护的程序；最後，还影响欧盟外部边境安全局 (Frontex) 所负责的欧洲警察布署与边境检查。然而，与利比亚和突尼西亚签订的重新核准入境和边境管制双边协议执行上都出现问题，在此情况下，我们应该自问欧洲外部边境的管制措施，这项自2008年欧盟移民和庇护公约生效以来最重要的政策，到底能发挥多少的力量。而欧盟外部边境安全局又应该扮演甚麽角色？抢救在地中海溺水的难民，把他们带到欧盟的海岸边，欧盟外部边境安全局2010年的预算达到8800万欧元，但他们仍抱怨经费人力不足。此外还须提到，当双边协议的另一方是独裁统治者时，欧盟的措施常常成效不彰。事实上，突尼西亚丶利比亚与埃及并未与欧盟签订重新核准入境的多边协议。因此，与各国领袖签订或交易完成的边境管制双边协议无法全然发挥作用，因为接替独裁者的新政权并不认为必须遵守这些协议。再者，欧盟各会员国未能团结一致「分担重担」，也是造成目前义大利陷入难民潮管理困境的原因。
从整体来看地中海南岸的人口迁徙，尤其是移入和移出的环境背景，让我们了解到人口迁徙有各自非常不同的原因。突尼西亚是一个人口外移的国家，50%的人口低於25岁，且大部分居住在城市，受过教育，但失业问题十分严重。然而，突尼西亚距离欧洲非常近，因此成为撒哈拉沙漠以南人士旅行的过境地。利比亚则是另一个过境地，根据联合国的人口报告，2009年计有78万名外籍人士居住於此，利比亚因此是为人口移入的国家，原因即在於丰富的石油资源。利比亚吸引南方的人口移入 (可称为南南迁移) ，他们主要来自邻近国家 (埃及丶尼日丶突尼西亚丶摩洛哥和阿尔及利亚)。大部分的移民现在已经回到他们原来的国家，部分国家也有安排撤侨的计画，如摩洛哥。有些移民在暴力的恐慌下，甚至用尽千方百计才回到家乡。至於埃及，也是人口外移的国家，其人民迁往波斯湾国家丶利比亚丶义大利，也有少数人士前往其他欧洲国家 (如法国丶西班牙)。
突尼西亚丶利比亚和埃及曾经和邻近的欧盟会员国签订双边或多边重新核准入境协议，而承诺处置由欧盟会员国遣送回边境的非法移民，无论是他们自己的国民或是在他们国内过境并计画前往欧洲的移民。 即使这些双边和多边协议都已签署完成，但讨论过程通常是由贝鲁斯柯尼丶卡达菲和班·阿里直接协商而成，并以酬庸作为交换条件，如给与高层人士居留证丶发展援助计画和礼物，如建设从利比亚到埃及的东西高速公路。但是独裁政权垮台後，各国会不会将自己做为欧洲守护盾牌的承诺也一并诋毁？
在突尼西亚，茉莉花革命之前就准备移民的候选人，没放过边境检查警察管制不若以往严格的机会。他们试图从较不为人熟知的地点出发，如靠近杰尔巴岛的萨兹斯 (Zarzis) 地区。失业丶贫穷丶对未来没有希望，革命以来馀波荡漾，为了工作和更好的生活，他们愿意冒险离开。因此，大部分的移民，都不是为了寻求政治庇护，而比较像是经济移民，他们对欧洲尤其是法国的生活有憧憬。大部分的难民首先抵达义大利的兰贝杜萨岛上。相对来说，从突尼西亚过境的移民选择从其他路线离开，或是前往撒哈拉沙漠以南的地区。至於利比亚的移民，他们常被认为是为了向义大利政府申请庇护。整体来说，因工作关系的南南移民也选择离开，而回到自己出生的国家：336 658人因此逃离利比亚，他们之中有165 000人前往突尼西亚。然而，联合国要求相关国家保持边境开放，因为对国际移民组织 (Organisation Internationale des Migrations) 的主任 William Swing 来说，这是历史上规模最大的人类迁徙之一。
Cassarino Jean-Pierre, Unbalanced Reciprocities: Cooperation on readmission in the Euro-Mediterranean Area, Middle East Institute, September 2010, 93 p.
Wihtol de Wenden Catherine, La Question migratoire au XXIe siècle. Migrants, réfugiés et relations internationales, Paris, Presses de sciences-Po, 2010.
