Philippe Hugon
邱崇轩 译
Passage au crible n° 124
Souce: Wikimedia
2015年1月21日至28日，第二十四届非洲联盟 (Union africaine) 高峰会於衣索比亚首都阿迪斯阿贝巴召开。本次会议的主要议题为《展望2063年，女性自主与发展的确立》。伊波拉疫情也被提出讨论，受害最深的三个国家(几内亚丶赖比瑞亚与狮子山共和国)要求取消三亿美元的债务。1月29日，非洲联盟和平与安全理事会召开集会，共有15国元首出席，但奈及利亚总统古德纳克•强纳森(Good Luck Jonathan)缺席。这个机构当前的任务是打击恐怖组织，尤其是博科圣地(Boko Haram)。为了回应联合国的经费支援，会议中也提出组成一支7500名兵力的跨国联军。
然而，各项重要决定中最令人惊讶的却是辛巴威总统罗伯•穆加比当选非洲联盟新任主席。独裁者穆加比今年高龄九十岁，曾经是对抗种族隔离的民族英雄，三十五年来掌控辛巴威权力，近年更大肆批评西方国家。他的当选象徵了非洲各国在处里国际事务上的矛盾，既要表达反西方的泛非洲主义，却又没有能力只靠非洲国家的力量维护和平或是解决疫情。此外，面对非洲各国年轻人逐渐提升的政治意识，反对政府领导人操弄宪法延长任期，穆加比当选也突显了非洲老人政治丶万年总统的旧习。
历史回顾
於2002年，非洲统一组织(Organisation de l’unité africaine)更名改革为非洲联盟，并执行《非洲发展新夥伴关系计画》(Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique)，强化了非洲各国的政治整合。非洲联盟目前有53个会员国。仅有摩洛哥，因为不认同早期非洲统一组织以及现在非洲联盟支持撒哈拉东部地区独立，而未加入。在组织架构方面，非洲联盟逐渐巩固：集体大会丶执行理事会丶常任代表会议，以及非洲联盟委员会。遵照欧盟发展的模型，非洲联盟从初期的合作协商组织发展成为引导整合的机构。
2014年10月12日，於布吉纳法索首都瓦加杜古通过的行动计画订出五大优先事项：一丶机构转型 (泛非洲议会)；二丶维护和平(和平与安全理事会)；三丶区域整合的强化；四丶创立一个非洲共同愿景；五丶通过非洲联盟法院规章。此外，该行动计画也初步订出非洲联盟主席任期一年丶非洲联盟委员会主席任期五年。
相较於非洲统一组织，非洲联盟的成立代表了两项政治创新：
一丶对不遵守政策和决定的会员国，非洲联盟有能力祭出制裁。此外，2007年通过的宪章确立了改善民主与治理等目标的决心。二丶当一国政权的合法性与正当性遭受威胁时，非洲联盟有涉入的权利；这个决定与不干涉他国内政原则，维护国家主权的概念相斥。非洲联军创建於2003年，依照非洲的地理区分成五支军队，受非洲联盟和平与安全机构管辖，以执行各项维持和平的任务。
然而，实际执行情况却和上述目标和规范有很大的差距，在几个非洲大国影响之下，非洲联盟独自运作的范围有限。再者，和欧盟机构相比，非洲联盟缺乏政治和经费的自主性。而在几位支持建立一个非洲大联合政府的领袖(如卡达菲丶瓦德) 下台之後，非洲联盟更丧失其影响力。而这个非洲大联合政府的理想还面对其他阻碍，如南非抱持质疑态度，北非阿拉伯回教区与撒哈拉以南地区的冲突，以及区域整合仍不够深化。
实际上，罗伯•穆加比当选非洲联盟主席突显了南非影响力的提升。如同德拉米尼-祖马女士於2012年7月当选非洲联盟委员会主席，穆加比的势力来自对抗种族隔离运动时的联盟。同时，也证明了南部非洲发展共同体(Southern African Development Community, SADC)能适时团结对抗中部非洲国家经济共同体(Communauté Économique des États d’Afrique Centrale, CEEAC)丶西非国家经济共同体(Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest, CEDEAO)丶由法语国家组织(Organisation Internationale de la Francophonie, OIF)代表的非洲法语国家，以及非洲人口最多的奈及利亚。
理论框架
非洲联盟的疲弱主要来自下面两个原因：
一丶各国利益冲突。非洲联盟本身即反映了各国间的对立，尤其是奈及利亚与南非两个大国之间的冲突。奈及利亚和南非都希望取得非洲的领导权，并且在未来取得联合国安全理事会常任会员国的席次。
二丶和平任务的整体动员不力。尽管非洲各国高呼「非洲治世」(pax africana)，但实际上却面对经费短缺，加上非洲各国并未全然投入和平与安全的维护任务等难题。整个非洲，负责和平与安全的机制运作不良。面对来自各地的冲突，尤其是不断扩张的恐怖主义和伊斯兰激进组织，不论是在利比亚丶苏丹丶索马利亚丶马利丶奈及利亚丶查德湖的周边各国丶中非共和国，又或者是刚果民主共和国，非洲联盟都无法展示它的权威。於是，为了对抗博科圣地而筹组的非洲联军遇上经费的问题，要协商出一个多国参与的计画也不容易。因此，仍是由一国或两国联军投入任务，非洲联军成为次要角色，有时甚至被联合国部队代替。
案例分析
尽管设置了非洲人权和民族权利法院，对於在各国危害人权的情况，尤其是刚果民主共和国丶象牙海岸丶索马利亚与辛巴威，非洲联盟仍然采取非常保守的态度。对於民主体制的破坏或是对人民反政府动员(如2011年开始的阿拉伯之春)，非洲联盟同样没有作为。於是，大部分的宪法修正案，都是国家领导人为了规避宪法法庭或宪政委员会，延续政权的政治操弄。因此，在非洲各国，任期的长度丶权力的个人化以及专制政权导致的危机，这三个现象之间有相当的关连性。这也就是为什麽选举往往伴随着冲突，甚至造成危机，如在象牙海岸(2000丶2010)丶肯亚(2007丶2008)丶辛巴威(2007)与刚果共和国(2011)。透过分配资源来巩固权力的侍从主义(clientélisme) 陋习，仅在少数的国家选举中避免(迦纳丶塞内加尔与肯亚，2013)。
年迈且专制的穆加比当选非洲联盟主席，对非洲的年轻一代来说是个挫败。当然，他的民粹主义与反对英国觊觎非洲矿业利益，仍然获得一定的支持。但是，在对抗种族隔离制度方面，他的贡献已是上一辈人的过去记忆。穆加比推行的农业改革，让老兵获得土地，结果造成农业衰退，严重影响辛巴威年轻人的生活。也因此，辛巴威必须依靠军队巩固政权。然而，现在的非洲年轻世代─不管我们视其为不定时炸弹或是改变的力量─期待参与政治丶社会和经济的运作。尽管非洲年轻一代在人口统计上是多数，但在政治和社会层面却是处在弱势。年轻人对未来没有期待和憧憬，往往只能在屈服和抗争之中作出选择；听信各种极端主义分子宣教的机率也增加，不论是反对伊斯兰教长imam的组织丶什叶派兄弟会丶塞内加尔与奈及利亚的逊尼教派，以及福音教会。
穆加比的胜利其实突显了非洲联盟在和平与安全维护方面投入的不足。尽管非洲联盟推动建立一支非洲军队，以对抗持续犯下危害人类罪的博科圣地。为此，甚至反抗奈及利亚亟欲保留国家主权的迟疑态度。然而，在非洲联盟宣布涉入这项危机之後，仅有查德湖周边国家(查德湖流域委员会)加入，以及法国和美国提供後勤支援。此外，非洲联盟极度欠缺经费，在各国间取得协议也非常困难，仅有40%的预算来自会员国的固定支出。
除了口号，非洲联盟必须用实际的作为来改善民主丶政府治理或是介入国家事务等问题。然而，要达成这些目标，会员国必须投入更多的经费，尤其是有矿产和产石油的富有国家。让渡部分国家主权给非洲联盟，配合以地区整体规划公共财的生产，应该可以解决跨国化时代国家主权互相重叠的问题。同样地，区域经济整合也可以避免部分国家的经济依赖。但是，要往这个方向发展，前提是有强势且民主的国家政府，以避免任何领土分化的危机；同时，公权力必须接受公民社会的协助与监督，尊重少数族群的基本权利。然而，穆加比的当选全然否定了此一选项。
参考資料
Nougarel Fou, Briga LMI, L’architecture de paix et de sécurité en Afrique : bilan et perspectives, Actes colloques, Bordeaux, Ougadougou, nov 2012-oct. 2013.
Philippe Hugon, Géopolitique de l’Afrique, 3e ed., Paris, SEDES 2013.
Romuald Likibi, La Charte africaine pour la démocratie, les élections et la gouvernance, Paris, Publibook 2012.
