Por Simon Uzenat
Traducción: Maria Elisa Alonso, Julián Fernandez
Passage au crible n°15
Organizado bajo la égida de la CMNUCC (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático), las negociaciones tenían por objetivo conseguir un acuerdo jurídicamente vinculante durante la 15 CdP (Conferencia de las Partes), que se realizo en Copenhague del 7 al 19 de diciembre de 2009. Se trataba en este caso de prolongar y de intensificar los esfuerzos programados por el protocolo de Kyoto – que llega a término el 31 de diciembre de 2012 – y de establecer así el futuro régimen multilateral de regulación climática.
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Contexto histórico
En diciembre de 1997, los delegados en la trigésima CdP se pusieron de acuerdo en Kyoto sobre un protocolo – formalmente entrado en vigor en 2005 – que comprometía a los países industrializados, mencionados en el Anexo I, a reducir de aquí al 2012 sus emisiones globales de GDI (Gas de Efecto Invernadero) en una media de 5,2% por debajo de sus niveles de 1990. Además, este acuerdo organizaba un sistema internacional de verificación y preveía la instauración de mecanismos de sanción. Las discusiones llevadas a cabo en el marco de la conferencia de Bali en diciembre de 2007 (CdP 13) han acabado por otra parte en la adopción del PAB (Plan de acción de Bali) como en un proceso bienal – la Hoja de ruta de Bali – que fijaba una fecha tope para la terminación de las negociaciones durante la CdP15 en Copenhague.
Al respecto, la orientación dada obedecía a un enfoque supranacional, marcado por la fuerza de un peritaje transnacional (GIECC), la legitimidad del sistema de la ONU y la unidad europea. Hasta el punto de que la administración Clinton firma el protocolo de Kyoto, sin obtener posteriormente la rectificación del Congreso. Este tratado cuenta hoy en día con 189 partes; e incluso si los Estados-Unidos reconocen a partir de ahora el rol de los GEI sobre el clima y la salud, siempre rechaza la lógica de Kyoto exigiendo un objetivo global repartido entre los países, en proporción a sus responsabilidades pasadas y actuales. En cuanto a los países emergentes – de los que figuran en primera fila Brasil, China e India – y los PMA (Países Menos Avanzados), ante todo quieren hacer respectar su derecho al desarrollo. Para hacerlo, no dudan en utilizar las organizaciones internacionales para corregir las disparidades económicas, sociales y territoriales entre los países industrializados y los PED (Países en Desarrollo). En este caso, el Acuerdo de Copenhague aparecía principalmente como el producto de esa relación de fuerzas y registra la búsqueda de una redistribución mundial de la autoridad política.
Marco teórico
La conclusión de este acuerdo y los compromisos realizados por los Estados al 31 de enero de 2010, reenvían a dos conceptos estrechamente ligados.
1. El multilateralismo. Lejos de reducirse a la descripción de una nueva configuración interestatal, indica más bien la emergencia de una nueva gobernanza mundial, fragmentada e hibrida. Asociando actores privados y públicos, Estados y sociedades civiles, superponiendo lo micro y lo macro, este ultimo es el centro de investigaciones y discursos sobre una supuesta democratización de las relaciones internacionales. Sin embargo, parece que esta dinámica comprende varios procesos ambiguos y compromete, al respecto, visiones del mundo extremadamente heterogéneas. Así, el multilateralismo puede ser considerado, como un recurso ideológico y operacional a disposición de los actores internacionales.
2. Los BPM (Bienes Públicos Mundiales). Antes de representar un interés mayor en las relaciones internacionales, los BPM aparecen como el producto original de una construcción social cobra sentido en una visión integrada – incluso sacralizada – al desarrollo, tanto en el espacio que en el tiempo. Al respecto, un peritaje y un conocimiento transnacionalizados constituyen tanto una condición de posibilidad como las herramientas privilegiadas de evaluación de un proceso objetivo. No obstante, esta racionalidad contemporánea entra a veces violentamente en conflicto con los marcos históricos de soberanía pública y privada estrechamente circunscriptos.
Análisis
Un gran número de observadores estima que la cumbre de Copenhague no ha conducido nada más que a un acuerdo minimalista, sacrificando el interés general de la Humanidad. En efecto, rompe brutalmente con el espíritu de Kyoto. Desde luego, confirma el séptimo principio de la Declaración de Río (1992) relativo a las “responsabilidades compartidas y diferenciadas” de los Estados, sólo reconoce la proposición del GIECC de limitar el aumento de las temperaturas a 2°C. Además, no prevé ningún mecanismo internacional de verificación y de sanción. Hay que señalar que en diciembre de 2009 ningún país lo ha firmado y la Asamblea plenaria de la CMNUCC se ha contentado simplemente de tomar nota.
Sin embargo conviene dejar atrás esos enfoques normativos para delimitar mejor los principios de organización y las líneas maestras de una nueva gobernanza mundial – particularmente del medio ambiente – que todavía están vigentes. En general, el Acuerdo de Copenhague, que tiene lugar 16 meses después de la caída de Lehman Brothers, marca una etapa importante en la redefinición de las esferas públicas y privadas. En vez de estigmatizar el individualismo estado-nacional, convendría mejor analizar en que medida la crisis económica y financiera – y las nuevas relaciones que se establecieron entre organizaciones internacionales, sistemas bancarios y gubernamentales – ha acelerado la hibridación de los marcos de gobernanza y ha contribuido a volver más heterogéneos los intereses de actores cada vez más numerosos y competidores. Así, las estrategias de las negociaciones de los Estados expresan visiones del mundo más específicas y en consecuencia, difícilmente conciliables. Finalmente, la ausencia de transparencia durante las negociaciones de Copenhague – los países en desarrollo han sido apartados, mientras que las ONG no podían acceder al centro de conferencias – ha contribuido a crispar las posiciones de cada uno y a fragilizar las posiciones más ambiciosas.
Se trata más de la dificultad de establecer un régimen multilateral integrando todas las partes a las que concierne: las firmas, las colectividades locales o las ONG, que de la caída del sistema interestatal propuesto por la ONU que. Además, incluso si las reflexiones de la CMNUCC se fundaban sobre los trabajos del GIECC después de la 1 ª CdP en Berlín en 1995, la crisis de legitimidad de éste último, debilita considerablemente su autoridad. Por consiguiente la adopción de un instrumento jurídicamente vinculante y que se impone a todos los Estados sigue siendo inviable. Invirtiendo la lógica que había prevalecido en Kyoto – y extraer lecciones de su fracaso ya que ni siquiera se alcanzó el objetivo del 5%–, el Acuerdo de Copenhague define un marco de cooperación fundado sobre la flexibilidad y el voluntarismo. Como lo evidencia la diversidad de compromisos asumidos por los Estados al respecto – transmitidos a la CMNUCC el 31 de enero de 2010 – que permite proyectar un descenso de 13,3% a 17,9% de las emisiones de los países industrializados para el 2020 con respecto a los niveles de 1990, muy lejos del 25 al 40% considerados como necesarios por el GIECC en su 4° reporte (2007). Europa también ha programado una disminución del 20% con respecto a 1990, los Estados-Unidos del 17% a 2005 (es decir, 4% con respecto a 1990), Rusia del 25% con respecto a 1990 (es decir, un alza de 13,5% con respecto a 2007), China una reducción de la intensidad de carbono del 45% con respecto a 2005 y de la India del 24%.
El multilateralismo debe ser ante todo entendido como una nueva vía de oportunidades y de expresión de estrategias individuales. A este respecto, la cumbre de Copenhague establece una nueva arquitectura de la escena mundial y el Acuerdo, un dispositivo mundializado de consentimiento.
Referencias
Kaul Inge, Grunberg Isabelle, Stern Marc (Ed.), Global Public Goods. International Cooperation in the 21st Century, New York, Oxford University Press, 1999.
Keohane Robert O. (Ed.), International Institutions and State Power, Boulder, Westview Press, 1989.
Kindleberger Charles P., The International Economic Order. Essays on Financial Crisis and International Public Goods, Berkeley, University of California Press, 1986.
Knight Andy, A Changing United Nations: Multilateral Evolution and the Quest for Global Governance, New York, Palgrave, 2000.
Petiteville Franck, Le Multilatéralisme, Paris, Montchrestien, 2009.
