Por Simon Uzenat
Traducción : Daniel Del Castillo
Passage au crible n°9
Del 7 al 15 de diciembre de 2009 tuvo lugar en Copenhague la 15ª CP (Conferencia de las Partes) auspiciada por la CMNUCC (Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático). El objetivo era conseguir adoptar instrumento jurídico perentorio a nivel internacional con el fin de 1) reducir la producción mundial de gas de efecto invernadero (GEI) y 2) adaptar los modelos de desarrollo a las consecuencias previstas del cambio climático. El fracaso de esta cumbre no debe sin embargo, ocultar el nacimiento de estructuras originales de gobernanza de los Bienes Públicos Mundiales.
> Contexto histórico
> Marco teórico
> Análisis
> Referencias
La respuesta internacional a los cambios climáticos tomó forma con la adopción en 1992 de la CMNUCC. Ésta última estableció el marco institucional necesario para estabilizar las concentraciones atmosféricas de los GEI. En diciembre de 1997, los delegados de la tercera CP se pusieron de acuerdo en Kyoto sobre un protocolo que comprometía a los países industrializados mencionados en el anexo I a reducir hasta el 2012 sus emisiones globales de GEI a un promedio de 5,2% por debajo de sus niveles de 1990. El Protocolo de Kyoto entró en vigor el 16 de febrero de 2005 y finalizará el 31 de diciembre de 2012, sin que haya sido aún ratificado por la primera potencia emisora de GEI por habitante, Estados Unidos.
En diciembre de 2008 en Poznan, durante la 14ª CP, el Secretario Ejecutivo de la CMNUCC declaró que “50 a 80% de las acciones concretas dirigidas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, y casi 100% de las medidas de adaptación a las consecuencias del cambio climático son aministradas a nivel infra estatal”. En septiembre de 2009, durante la Semana del Clima, el Secretario General de la ONU, Ban Ki-moon, recalcó la importancia del papel de las entidades subnacionales. Por su parte, los activistas del IPCC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático) insisten en las disparidades territoriales, consecuencia del cambio climático. Según sus trabajos, las regiones litorales, islas pequeñas y, más generalmente, los PMA (Países Menos Avanzados) deberán asumir el 80% de los daños, de los que los países ricos asumen, sin embargo, el 80% de la responsabilidad.
Como otros actores periféricos de las negociaciones, las regiones se agruparon en organizaciones transnacionales más o menos especializadas. La más importante es NRG4SD (Network of Regional Governments for Sustainable Development) que nació durante la Conferencia del Milenio en el 2002, en Johannesburgo, y desde entonces programa sus eventos siguiendo el calendario de la CMNUCC. Fue así como NRG4SD dio su primera declaración sobre el cambio climático en el 2005 en Montreal, y trabajó intensamente en la 14ª CP de Poznan. Dentro de esta misma lógica, se creó en el 2007 en Marsella, el FOGAR (Foro Global de Asociaciones de Regiones).
A diferencia de los otros actores no-estatales, las regiones benefician de un estatus particular. De hecho, en las conferencias internacionales, las provincias belgas, los Länder alemanes o, en menor medida, las provincias españolas y canadienses, tienen sede en el centro mismo de sus respectivas delegaciones nacionales. Pueden entonces someter sus peticiones (enmiendas) directamente al Secretariado de la CMNUCC y, de este modo, colaborar en las diferentes etapas de las negociaciones. En este sentido, las redes de regiones consideradas como ONGs por la ONU, lo que les permite disponer del estatus de observadores se benefician indirecta y parcialmente de las relaciones sociales de algunos de sus miembros.
La participación de las regiones en las negociaciones internacionales sobre el cambio climático replantea dos problemáticas centrales del proceso de la globalización :
1. La diplomacia privada. Gran cantidad de políticas definidas y puestas en marcha sobre el plano regional permanecen cualquiera que sea la naturaleza de las relaciones entre el Estado central y las colectividades locales estrechamente ligadas al tema del cambio climático (transportes, entorno social, energía, etc.). Así mismo, contribuyen a la transformación de la naturaleza de los vínculos entre los dos niveles de gobernanza, sobre todo en lo que a participación local de escala internacional se refiere. En el caso actual, hay que destacar el papel central que tuvo la Unión Europea en el reconocimiento del derecho de las autoridades locales a actuar a nivel internacional, especialmente gracias a los fondos específicos que despliega. Esta diplomacia privada combina además los repertorios de acción propios de las ONG, firmas multinacionales y Estados.
2. Los Bienes Públicos Mundiales. Tratándose de un Bien Público Mundial puro, el clima representa actualmente uno de los mayores puntos de interés de una gobernanza mundial, actualmente en construcción. Los problemas globales, tal como los percibimos hoy en día, no pueden en efecto arreglarse por la única vía de la cooperación interestatal. Requieren, al contrario, de una coordinación de acciones descentralizadas y mayoritariamente privadas. Este punto de vista permite, paradójicamente, legitimar de nuevo la intervención pública a escala internacional, al mismo tiempo que evidencia la necesidad de exceder el marco intergubernamental.
La preparación, definición y puesta en marcha de políticas públicas medio ambientales es desde ahora compromiso de todos los niveles infra estatales, encontrándose en primer lugar el nivel regional. En un artículo sobre la dispersión de la autoridad estatal, Susan Strange incitaba, desde 1995, a reflexionar sobre la transmisión del poder del Estado central hacia las entidades subestatales. Al mismo tiempo, se aceleró la retirada de la autoridad estatal y su capacidad de regulación e intervención. De hecho, las entidades subestatales preceden frecuentemente, una nueva configuración del escenario gubernamental, ya que disminuyen los costos de entrada de actores excluidos hasta ahora. Desde la lógica de Weber, el Estado es entonces obligado a descentralizar y subcontratar algunas de sus políticas operacionales, favoreciendo de esta forma una nueva centralización de las decisiones. Por ende, estas dinámicas propician el aislamiento y fragilidad de las Organizaciones Internacionales. En efecto, la injerencia de nuevos jugadores representa la oportunidad de diversificar sus apoyos de mediación. Sin embargo, esto también amenaza su propósito de encarnar una gobernanza mundial.
El funcionamiento de las redes internacionales de colectividades locales permanece debilitado, a pesar de todo, por las desigualdades y diferencias de desarrollo que caracterizan la globalización. Dicha observación se confirma cada vez más, a medida que aumenta la cantidad de regiones del Sur débilmente abastecidas y a menudo marginadas en el seno de países, a su vez dominados.
El principal recurso de las entidades infra estatales consiste en adaptarse a las propiedades y obligaciones impuestas por la globalización, así como lo hacen las firmas multinacionales. Esto puede tomar la forma por ejemplo, de una búsqueda de economías a escala, un aumento de las cooperaciones entre lo público y privado, incluso el desarrollo de planes globales de comunicación. Durante la conferencia de Copenhague, así, sesenta líderes regionales participaron, el 15 de diciembre, en el Climate Leaders Summit 2009, organizado por The Climate Group. Se trata de un club internacional auspiciado por Tony Blair que reúne a unos cincuenta representantes de las más grandes empresas mundiales, además de unos treinta gobiernos regionales, entre los cuales se encuentran los de California, Québec y Baviera. Al respecto, se observa que la acción colectiva se explica más por una lógica de responsabilidad, que por una lógica de soberanía clásica. La liberación de la heteronimia estatal no debe ser en ningún caso entendida como el abandono o rechazo del marco estatal-nacional, ya que las conclusiones de Copenhague muestran, al contrario, su obligación. Es más conveniente considerarla desde un proceso mucho más amplio de dispersión de la autoridad política.
Hocking Brian, “Patrolling the `Frontier´ Globalization, Localization, and the `Actorness´ of Non-Central Governments”, in Francisco Aldecoa, Michael Keating (Ed.), “Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments”, Regional and Federal Studies, 9 (1), Primavera 1999, Págs. 17-39.
PNUD (Ed.), “La lucha contra el cambio climático: solidaridad frente a un mundo dividido”, Informe sobre desarrollo humano 2007/2008. http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2007-2008/chapters/spanish/
Strange Susan, “The Defective State”, Daedalus, 124 (2), Primavera 1995, Págs. 55-74.
