Simon Uzenat
翻譯 邱崇軒
Passage au crible n°9
Nations Framework Convention on Climate Change) 締約方會議 (Conference of the Parties, COP) 第十五屆會 議。此次大會原欲通過一項在國際上有法律強制力的規範,以期能(一)減少全球溫室氣體的排放 量,及(二)協調出今後可追尋的經濟發展模式以因應氣候變化可能帶來的衝擊。此次會議並未達成 預期目標,但我們不能否定一些新出現的組織單位替世界公共財產的治理所做出的努力。
於 1992 年通過的聯合國氣候變化框架公約象徵氣候暖化議題取得初步的國際共識。此公約 建立一個機關體制,以期制約排入大氣的溫室氣體。1997 年 12 月,於京都召開第三屆會議,各國 代表並於會中簽署一項議定書,明訂工業化國家(列於其附件一),依照 1990 年水準,必須減少平均 5.2 % 的溫室氣體排放總量。京都議定書於 2005 年 2 月 16 日正式生效,並於 2012 年 12 月 31 日期 滿,但美國作為全球溫室氣體平均個人排放量最大的國家,始終沒有通過這項議定書。
第十四屆會議於 2008 年 12 月在波蘭波茲南 (Poznań) 召開的,聯合國氣候變化框架公約的 執行秘書曾公開表示:「百分之 50 到 80 的減少溫室氣體排放的具體行動和幾乎百分之百因應氣候 變遷的防治措施是由地方層級領導。在 2009 年 9 月的氣候週,聯合國秘書長潘基文特別提到在國 家底下各組織單位可扮演的角色。另一方面,跨政府氣候變化委員會 (Intergovernmental Panel on Climate Change) 的領導人則提到氣候變遷帶給各區域不同程度的影響。研究顯示,沿海地區、島 嶼,或更廣泛來說世上最不發達國家 (Least Developed Country) 承受百分之 80 的損害,但其實富有 國家應承擔百分之 80 的責任。
如同其他國際談判時出現的外圍機構代表,全球的區域政府透過專業的跨國組織串連成一 個網絡。其中最知名的當屬「區域政府與永續發展網絡 (Network of Regional Governments for Sustainable Development, nrg4SD)」。此組織於 2002 年在約翰尼斯堡舉行的千禧年高峰會上成立, 其架構和目標雷同於聯合國氣候變化框架公約。其第一個氣候變遷宣言於 2005 年蒙特利爾大會上 通過,並對波茲南第十四屆會議造成相當程度的影響。在相同邏輯下,於 2007 年,「區域聯盟世 界論壇 (Forum Global des Associations des Régions, FOGAR)」在馬賽創立。
區域政府不同於其他非國家組織,而有其特殊的身分。實際上,在國際會議中,比利時的 省政府、德國的邦政府,或在某些情況下,西班牙和加拿大的省政府,能夠和其國家代表平起平 坐。這些地方政府代表可以直接向聯合國氣候變化框架公約的秘書處提出同意或修正案,且參與各 項協商。由此看來,地方政府組成的網絡(被聯合國視同為非政府組織,並給予其觀察員的身份), 憑藉其部分成員的人際脈絡正逐漸取得影響力。
各國區域政府參與國際層級的氣候變遷談判突顯出兩個關於全球化過程的重要議題。
一、非國家層級的外交
無論中央政府和地方機關的關係如何,絕大多數在區域層級制定和執行的政策和氣候變遷 議題密切相關(交通、住宅、能源等)。因此,區域政策將有助於改變中央、地方兩個層級間的關 係,尤其是在地方政府參與國際談判時的場合。舉例來說,歐盟認同地方政府參與國際活動,並並 成立特定基金會,扮演關鍵角色。此非國家層級的外交模式,實際上混合各層級的行為者,包括非 政府組織、跨國企業和國家三個階層的行動。
二、 世界公共財產
氣候毫無疑問屬於世界公共財產之一,且也屬於需要全球性治理機制的重大議題之一,而 此一機制顯然仍在建構中。當今全球性的問題,實際上已不再能夠單靠國際合作的方式來處理。 這些難題需要依賴國家把權力移交給區域,中央政府放手讓地方單位相互合作。說來矛盾,但從 國際上來看,此模式可以再次加強公共政策的正當性,同時間彰顯跳脫以跨政府框架解決問題的 迫切性。
從今以後,環境公共政策的擬訂、介紹和推動,被國家以下各領域的行為者列為重點工 作,並以區域為首要層級。斯特蘭奇 (Susan Strange) 曾於1995發表的一篇文章中呼籲,中央政府應 思考如何把權力下放給地方機關單位。大約同個時間開始,國家的權力逐漸衰弱,其治理和干涉的 能力也都加速減退。事實上,為了減少支出,政府納入原本遭到邊緣化的機構組織,並進行重組, 國家的力量也因此減弱。依照馬克思‧韋伯的理論來解釋,國家被引導下放並於末端機構重組某些 實用政策,但卻同時落實中央決策的機制。如此一來,國際組織反倒被孤立且力量被削弱。實際 上,對國際組織來說,這些新的行為者是發展合作關係的契機;然而,國際組織急欲扮演全球治理 者角色的意圖亦受到威脅。
地方政府雖已組成的國際網絡,但貧富差距和不平等發展造成其運作仍然相當脆弱,此亦 是全球化的特徵之一。這個說法非常貼切,因為我們了解到這些國際網絡的成員大多來自「南方」 國家,貧窮甚至受制於同盟內其他強勢國家而被邊緣化。
這些國家之下機關組織主要的本事即在適應全球化所產生的特徵和疑慮,如此看來和跨國 公司相似。舉例來說,其活動包含追求規模經濟,增加公、私立合作者,又甚至是在國際上加強宣 傳。在哥本哈根會議期間,六十個各國區域領袖,於12月15日,一同參與由「氣候團體 (The Climate Group)」舉辦的「2009氣候領袖峰會」。這個國際性的團體是由布萊爾 (Tony Blair) 協助成 立,成員包含五十多個全球規模最大的企業,超過三十個地方政府,如加州、魁北克、巴伐利亞。 在此情況下,我們觀察到這些行為者的整體行動似乎遵循自發的責任感而非依照一般情況下的國家 意志。但是,國家沒有其他選擇而下放權力並不能解釋成以國家為框架的治理原則已被拋棄或忽 視,從哥本哈根會議的結論看來,事實恰恰相反。更適切來說,這是一個政治權力分配的普遍過程
Hocking Brian, « Patrolling the “Frontier” Globalization, Localization, and the “Actorness” of Non-Central Governments », in: Francisco Aldecoa, Michael Keating (Eds), Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational Governments, Regional and Federal Studies, 9 (1), Spring 1999, pp. 17-39.
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